Er en fleksibel beskæftigelsesindsats mere effektiv?

Over en årrække er de lediges jobsøgning blevet mere og mere detailstyret. Der er fx kommet flere krav til tidspunkter og hyppighed for samtaler og aktiveringstilbud. Det er ressourcekrævende og ofte ikke tilfredsstillende for de ledige. Det virker derfor oplagt, at man ved at skære på den dyre procesregulering kan slå to fluer med ét smæk: man kan spare ressourcer med mere tid til den enkelte ledige og med mere tilfredse borgere som resultat. Frikommuneforsøget giver mulighed for at afprøve dette. Men det er ikke så enkelt, for meget tyder på, at en mere fleksibel og individuel tilrettelæggelse af beskæftigelsesindsatsen vil få færre i arbejde.

Frikommuner har fokus på ledige

Frikommuneforsøget blev lanceret med henblik på at slippe de gode ideer løs i kommunerne for at se, hvordan en mere effektiv kommunal indsats kunne nås med færre ressourcer og færre regler.
Alle de ni frikommuner, som er blevet udvalgt, har søgt om en mere fleksibel tilrettelæggelse og mindre procesorienteret indsats over for ledige. Fx ønsker de at ophæve procesreglerne for afholdelse af samtaler for ledige og at kunne anvende aktivering mere fleksibelt. Målet er at få mere fokus på resultatmål i stedet for proceskrav.

Detailstyring vækker frustration

Den nuværende procesregulering er tidsmæssigt krævende for medarbejderne på de kommunale jobcentre. Det tager tid både at afholde og dokumentere samtaler og aktivering, men også at holde sig ajour med de mange detaljerede regler. Man kan nemt forestille sig, at den enkelte sagsbehandler føler sin faglige autonomi sat ud af spil, når en detailreguleret indsats skal overholdes. I særdeleshed, når indtrykket er, at one-size-fits-all ikke er passende. Også blandt mange ledige vækker reglerne frustration og mangel på forståelse.

Der er derfor nok ikke tvivl om, at en mere fleksibel og individuelt tilrettelagt beskæftigelsesindsats vil øge forståelsen og tilfredsheden med indsatserne både blandt ledige og blandt ansatte i jobcentrene. Det er et vigtigt hensyn at have for øje i enhver kommunal indsats. Men når det gælder beskæftigelsesindsatsen, er det overordnede mål naturligvis at få flere i arbejde. Spørgsmålet er, om en indsats, som tilrettelægges med henblik på den enkeltes behov, også kan få flere i arbejde?

Forskellige slags effekter

Effekten af beskæftigelsesindsatser inddeles typisk efter, om de optræder før, under eller efter, at indsatsen finder sted.

Før-effekten, eller motivations-effekten, optræder, når flere ledige overgår til beskæftigelse, lige inden indsatsen træder i kraft. Det sker typisk, hvis indsatsen er uønsket, og den ledige derfor øger sin jobsøgning eller sænker sine jobkrav for at undgå indsatsen.

Fastholdelseseffekten optræder, når ledige, der fx deltager i aktivering, i mindre grad får job i aktiveringsperioden, fordi de er optaget af aktiveringsforløbet og derfor søger mindre.

Programeffekten indfinder sig, efter at indsatsen har fundet sted og udmønter sig sædvanligvis ved, at den ledige har fået kontakter, kvalifikationer eller metoder, der gør den ledige bedre i stand til at finde et job.

Vi ved fra flere undersøgelser, at motivationseffekten af aktive beskæftigelsesindsatser generelt er stor. Den kan derfor opveje, at nogle indsatser har en fastholdelseseffekt og ingen programeffekt.

Hvad virker?

Flere undersøgelser har vist, at både det at blive indkaldt til samtale, og at man ”skal aktiveres” har store motivationseffekter for arbejdsmarkedsparate ledige. Det er primært denne effekt, der gør, at en aktiv arbejdsmarkedspolitik forkorter perioder i ledighed. Derudover har løntilskud og virksomhedspraktik i det private erhvervsliv nogle positive programeffekter, som forkorter ledighedsperioden yderligere, mens deltagelse i offentlige løntilskudsjob ofte forlænger ledighedsperioden. Uddannelsesaktivering har typisk en stor fastholdelseseffekt, fordi den ledige søger færre job, mens uddannelsen er i gang, og den samlede effekt af uddannelsesaktivering er derfor ofte lille.

I de fleste tilfælde er motivationseffekten og programeffekten meget lille eller slet ikke eksisterende for de ikke-arbejdsmarkedsparate med lang ledighedshistorik. For store grupper af svage ledige vil det derfor formentlig forkorte deres ledighedsperiode at lade dem være i fred, i forhold til at trække dem igennem en ufleksibel aktiveringsindsats.

Motivationseffekten forsvinder

Set i lyset af denne viden om motivationseffekter ligger der en stor udfordring i at designe en mere individuelt tilrettelagt beskæftigelsesindsats, der enten virker bedre eller virker lige så godt for færre midler. Hvis ”individuelt tilrettelagt” betyder, at man vil fjerne proceskravene helt, må vi forvente, at motivationseffekterne delvist bortfalder. Den ledige bliver fx ikke motiveret til at intensivere jobsøgningen lige før en tvungen aktiveringsperiode, hvis aktiveringen ikke længere er obligatorisk. Dermed vil forventningen til en mere individuelt tilrettelagt indsats være, at den kan få negative effekter og dermed blive dyrere for det offentlige og de ledige.

Hvad er vejen frem?

Der er flere grunde til, at procesreglerne ikke kan fjernes helt. En grund er, at de fleste ønsker at opretholde den lediges pligt til at søge job. En anden grund er, at man ikke kan ændre proceskravene uden at ændre refusionsreglerne, da kommunen modtager en stor del af sine indtægter fra staten via overholdelse af procesreglerne. Lidt firkantet opstillet må en ny sti betrædes ad en eller flere af følgende tre veje:

1. En mere individuelt tilrettelagt indsats kombineres med nogle proceskrav (fx færre, men tidligere samtaler) således, at motivationseffekterne fastholdes.
2. Indsatsen anvender andre metoder med større programeffekter og mindre fastholdelseseffekter.
3. Indsatsen anvender de redskaber, vi har i dag, men målrettes specifikt til den enkelte ledige på en sådan måde, at programeffekterne stiger væsentligt

Af disse tre er en kombination af 1) og 3) oplagt at forfølge. En mere målrettet indsats bør anvende den viden, vi har om, hvilke tilbud der virker. Det vil i sig selv være et interessant forsøg at se, om det kan lykkes. Men hvis det skal foregå som et frikommuneforsøg, vil det selvfølgelig være vigtigt også at fastholde innovationsdelen og afprøve nye former for indsatser. Det gælder især over for de svagere ledige, for at se om der kan udvikles værktøjer, der bringer dem nærmere arbejdsmarkedet.

Læs mere

Arendt, Jacob Nielsen (2012): Frikommuneforsøget - sådan opnås en brugbar effektmåling. AKF Notat

Se indholdsfortegnelsen for AKF Nyt nr. 1, 2012