Staten spiser af det kommunale selvstyre

Af Eva Moll Sørensen
Statens appetit på detailregulering af kommunerne er ikke blevet mindre siden kommunalreformen. Og det sætter det lokale selvstyre under pres, viser en rapport, som FOKUS udgiver.

Med den voksende statslige detailregulering vokser statens magt over den offentlige sektor. Udgiftsstyringen bliver vanskeligere, lokalpolitikerne får mindre at bestemme over, og medarbejderne mister fagligt råderum. Dette er indtrykket fra en række interview med politiske og administrative ledere i to kommuner.

Et stærkt lokalt selvstyre står centralt på menuen i både kommunal- og kvalitetsreformen. Det betyder dog ikke, at staten har mistet sin appetit på detaljeret procesregulering af kommunerne. Målet er mere retssikkerhed, valgfrihed og kvalitet. Men hvad sker der med kommunernes selvstyre og magten over den offentlige sektor? Det spørgsmål har AKF stillet til udvalgte politikere, embedsmænd og decentrale ledere i to danske kommuner. Vi har spurgt, hvad statens procesregulering betyder for:

1. kommunalpolitikernes indflydelse på opgaveløsningen
2. kommunens evne til at foretage egne udgiftsprioriteringer
3. medarbejdernes faglige råderum.

Staten tager magten

De fleste af de interviewede oplever, at stigende procesregulering får statens magt over den offentlige sektor til at vokse. Mange mener, at staten får mere magt på bekostning af kommunalbestyrelsen og de kommunale medarbejdere. Der er dog også en stor gruppe, som mener, at både staten og kommunalbestyrelsen får mere magt. Det begrundes bl.a. i, at kommunalbestyrelsen på nogle områder forpligtes til at træffe generelle beslutninger om serviceniveau, værdier eller organisering – og følge op på beslutningerne. Kun ganske få af interviewpersonerne mener, at procesreguleringer giver mere magt til den kommunale forvaltning eller ”frontlinjens” medarbejdere.

I det følgende fokuseres på interviewpersonernes erfaringer med procesregulering, særligt i den kommunale hjemmepleje.

Politikerne mister råderum

Staten kræver, at kommunalbestyrelsen tager synligt ansvar for serviceniveauet, fx i ældreplejen. Dette ligger i tråd med tidens krav om gennemsigtighed og servicebeskrivelse, hvis man spørger de kommunale ledere. De oplever dog også, at statens regulering indskrænker deres reelle råderum.

Kommunerne skal hvert år vedtage og offentliggøre kvalitetsstandarder for personlig og praktisk hjælp. Hjælpens indhold og omfang skal beskrives præcist nok til, at der kan sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelser og levering af hjælpen. Kvalitetsstandarderne er også grundlag for de krav, der stilles til private leverandører. Interviewpersonerne oplever, at proceskravet om kvalitetsstandarder giver kommunalpolitikerne en god anledning til at tage stilling til ældreplejens ydelser og serviceniveau. Nogle af dem fortæller dog, at den standardiserede form for politisk stillingtagen gør, at man ikke kan tillade sig at afvige fra standarden for personlig pleje i andre kommuner. De oplever, at råderummet for lokal stillingtagen består i at justere serviceniveauet for ydelser inden for den praktiske hjælp. Andre har svært ved at se det politiske indhold i at forholde sig til enkelte detaljerede ydelser, både inden for personlig og praktisk hjælp.

Sværere at styre udgifter

Kvalitetsstandarder kan i princippet bruges til udgiftsprioritering. I praksis er det dog svært at styre ældreplejens udgifter, så de svarer til de politiske prioriteringer. Området præges af problemer med rekruttering, sygefravær mv. De interviewede ledere ser dog statens procesregulering som medskyldig i udgiftspresset. De kritiserer især reglerne om det fri leverandørvalg. De er ganske vist enige i, at borgerne skal have valgfrihed, men de fleste oplever den gældende regulering af det fri valg som meget detaljeret, og de mener, at den giver kommunerne større udgifter end nødvendigt.

Mere vægt på administration

Borgerne har lovsikret ret til hjemmehjælp efter visitation ud fra kommunens kvalitetsstandarder, og de kan selv vælge, hvem der skal levere hjælpen. Det betyder, at borgerne kan regne med et ensartet serviceniveau i kommunen uafhængigt af personlige relationer til hjælperne, distriktets ressourcesituation mv. Tildelingen og udførelsen af hjælpen er med andre ord blevet mere professionel.

Medaljen har dog en bagside. For det første tvinges kommunerne til at bruge flere ressourcer på administration og dokumentation, hvilket sker på bekostning af ressourcerne til hjemmeplejens kerneydelser, de meget omtalte ”varme hænder”. For det andet oplever mange medarbejdere, at plejeopgaven er blevet formaliseret og underlagt et kontrolregime.

Medarbejderne kontrolleres

Hjælperen skal i dag udføre en defineret opgave frem for selv at vurdere borgerens behov. Dette kan – især for den uddannede medarbejder – føles som underkendelse af hendes faglige kompetence. Konsekvensen kan være, at hun føler mindre ansvar for helheden i plejen.

Der stilles også større krav til dokumentation af tidsforbrug og leverede ydelser. Mange oplever dokumentationskravet som, at tillid erstattes af kontrol. Reguleringen kan således forværre hjemmeplejens problemer med rekruttering og sygefravær, ikke mindst for de mange medarbejdere, der ikke motiveres af skriftlighed.

De interviewede decentrale ledere peger dog også på, at statens procesregulering af hjemmeplejen kan implementeres mere eller mindre bureaukratisk – eller ”firkantet” – i den enkelte kommune. De beskriver endvidere reguleringen som en ny udfordring for hjemmeplejens ledere. De skal lære at formidle hjemmeplejens nye rammer til medarbejderne, så der bliver plads til selvstændighed og fleksibilitet. De skal skabe plads til at være ”rund inden for alt det firkantede”.

Udgivelser