Helårsbeboelse i sommerhuse

Henrik Christoffersen, Januar 1999, AKF

Download rapporten i pdf-format (103Kb)

Det er som hovedregel ikke lovligt at bo hele året i et sommerhus. For en personkreds er imidlertid givet en personlig dispensation, og tillige gælder en generel pensionistregel, hvorefter pensionister, som har ejet deres sommerhus i mindst otte år, har ret til at bo i huset hele året.

Forbudet mod helårsbeboelse af sommerhuse har ikke fuldt været overholdt.

Omfanget af den ulovlige helårsbeboelse

I denne rapport foretages en opgørelse af omfanget af den ulovlige folkeregistertilmeldte helårsbeboelse af sommerhuse. Analyserne er udført på grundlag af registerdata i Danmarks Statistik. Der ses på de husstande, som pr. 1.1.1997 findes registreret som beboende et sommerhus uden at have registreret en tilladelse hertil. Det valgte opgørelsestidspunkt er det senest mulige, hvor der i Danmarks Statistik findes alle de fornødne data. Der er dog supplerende på kommuneniveau foretaget en oversigtlig opgørelse af det samlede antal registrerede ulovlige sommerhusbeboelser pr. 1.1.1998.

Der blev pr. 1.1.1997 fundet registreret 11.343 sommerhuse som ulovligt helårsbeboede. Heraf var det imidlertid kun 9.262 sommerhuse, som var beliggende i sommerhusområder, hvor helårsbeboelse ikke er tilladt. Her regnes alene med sommerhuse, hvor personer har tilmeldt folkeregisteradresse om vinteren. Der ses bort fra andre reelt vinterbeboede sommerhuse.

En del af de registrerede ulovligt helårsbeboede sommerhuse i sommerhusområder viser sig faktisk reelt at være lovligt beboet, idet pensionistreglen er opfyldt uden at dette forekommer registreret i de administrative edb-registre. Tilbage står, at højst 8.309 sommerhuse efter rensning af de foreliggende registeroplysninger må anses at være ulovligt helårsbeboede.

De personlige dispensationer til helårsbeboelse, som ikke findes registreret i de administrative edb-registre, kan heller ikke efterfølgende udfindes ad maskinel vej. Ved hjælp af en lille stikprøve blandt kommunerne med flest ulovligt helårsbeboede sommerhuse kan det vurderes, at i det mindste 500 personlige dispensationer ikke findes registreret i de administrative registre. Herved kan det samlet vurderes, at den ulovlige folkeregistertilmeldte helårsbeboelse af sommerhuse pr. 1.1.1997 omfatter godt 7.500 sommerhuse. Omkring 4.000 sommerhuse var på samme tidspunkt lovligt helårsbeboet. Hertil kommer vinterbeboelse af sommerhuse, som finder sted af personer, der har folkeregisteradresse andetsteds. Denne sidste problemstilling behandles ikke i rapporten.

Den ulovlige helårsbeboelses karakter og konsekvenserne af en afvikling

Folketinget vedtog i slutningen af 1998 en lov, som sikrer en håndhævelse af forbudet mod helårsbeboelse i sommerhuse. Herefter overvejes situationen angående den eksisterende ulovlige helårsbeboelse. I rapporten analyseres principielt konsekvenserne af at bringe den ulovlige helårsbeboelse til ophør. Det sker i sammenhæng med en analyse af den nuværende ulovlige helårsbeboelses nærmere karakter.

En afvikling af den eksisterende ulovlige helårsbeboelse i sommerhuse vil udløse flytninger, som delvis vil gå ud over kommunegrænserne. Herved vil der ske en omfordeling af skatteindtægter og af udgiftsbehov mellem kommunerne. Kommunesektoren set under et vil ikke være blevet stillet værre eller bedre end i dag i en ny ligevægtssituation, hvor de nødvendige tilpasninger er blevet gennemført. De enkelte kommuner kan imidlertid godt opleve tab eller gevinst ved ændringen. Det hænger sammen med, at ændring i beskatningsgrundlag og i udgiftsbehov ikke følger hinanden slavisk.

I en ny ligevægtssituation, hvor de nødvendige tilpasninger i form af flytninger og omlægning af kommunal serviceproduktion samt af detailhandel mv. er blevet gennemført, vil de pågældende sommerhusejere opleve en ulempe i forhold til den situation, hvor de ulovligt boede i deres sommerhus hele året. Samfundet har imidlertid heroverfor ved en folketingsbeslutning udtrykt, at den samfundsmæssige gevinst ved sikring af sommerhusområdernes traditionelle karakter af fritidsområder har en værdi, som gør en afvikling berettiget.

Selv om en ny ligevægtssituation er dagens situation overlegen i velfærdsmæssig henseende set ud fra en samfundsbetragtning, vil der være omkostninger forbundet med flytningerne og med de tilpasninger i de berørte kommuner og hos detailhandelen mv., som må foretages som konsekvens af ændringer i disse kommuners befolkningsunderlag. Det er af afgørende betydning at kende de pågældende beboeres økonomiske, sociale og erhvervsmæssige forhold, når tilpasningsomkostningerne skal vurderes.

Gennemgående har beboerne i de ulovligt beboede sommerhuse en klart svagere tilknytning til kommunen end kommunens øvrige indbyggere. Størstedelen af de beskæftigede i de ulovligt beboede sommerhuse er således pendlere, som har deres arbejdsplads i en anden kommune. I særdeleshed i de store sommerhusområder med omfattende ulovlig helårsbeboelse, som ligger i pendlingsafstand til hovedstaden, er pendlingen helt dominerende.

Beboerne i de ulovligt beboede sommerhuse har på den anden side en relativt stærk tilknytning til det offentlige velfærdssystem. I de seks kommuner med flest registrerede ulovligt beboede sommerhuse er relativt klart flere husstande, når bortses fra husstande der modtager folkepension, registreret som modtagere af sociale indkomsterstattende ydelser, end hvad tilfældet er blandt de øvrige husstande i disse kommuner.

Pensionister, som har ejet deres sommerhus i otte år, har ret til at benytte sommerhuset til helårsbeboelse. Det bidrager i sig selv til, at alderssammensætningen blandt beboerne i de ulovligt beboede sommerhuse har en særlig profil med kun få ældre. Alderssammensætningen blandt beboerne i disse sommerhuse er i øvrigt også bemærkelsesværdig derved, at der findes relativt få børn samtidig med, at gruppen af yngre og midaldrende personer vejer relativt tungt.

Græsted-Gilleleje er den kommune, hvor der findes flest registrerede ulovligt beboede sommerhuse med børnehusstande. Skole- og daginstitutionsområdet er nok det kommunale serviceområde, som vil komme til at mærke mest til tilpasningsproblemerne ved en afvikling af den ulovlige helårsbeboelse i sommerhuse. Hvis Græsted-Gilleleje Kommune meget hurtigt skal tilpasse kapaciteten på skole- og daginstitutionsområdet til en situation, hvor de nuværende ulovlige helårsbeboelser i sommerhuse er bragt til ophør, og hvor kun en begrænset del af de nuværende beboere i de ulovligt beboede sommerhuse kan finde anden bolig inden for kommunens grænser, kan det betyde, at kapacitet svarende til måske et-to skolespor bliver overflødiggjort.

Husstandene i de ulovligt beboede sommerhuse har indkomster, som ligger betydeligt under indkomstniveauet blandt de øvrige beboere i de pågældende kommuner. Det kan ses i forbindelse med to bagvedliggende forhold:

For det første er det en særlig stor andel af husstandene i de ulovligt beboede sommerhuse, som består af en enlig beboer.

For det andet findes en særlig erhvervssammensætning blandt de erhvervsmæssigt beskæftigede beboere i de ulovligt beboede sommerhuse. Gruppen af såkaldt øvrige lønmodtagere er her dominerende, hvorimod der blandt de øvrige erhvervsmæssigt beskæftigede i de pågældende kommuner findes flere lønmodtagere på højeste og mellemniveau.

Det relativt beskedne indkomstniveau blandt husstandene i de ulovligt beboede sommerhuse indebærer, at der må vurderes at være begrænsede muligheder hos en del af husstandene for at erhverve et enfamiliehus med helårsstatus i stedet for sommerhuset. For sådanne husstande kan ejerlejligheder eller andelsboliger eventuelt komme på tale, eller private lejeboliger eller almennyttige boliger kan være relevante. Da hovedparten af den ulovlige sommerhusbeboelse findes omkring hovedstadsområdet, og da hovedparten af de erhvervsmæssigt beskæftigede i forvejen er orienteret ud over det lokale arbejdsmarked, vil en stor del af boligproblemet skulle løses inden for rammerne af et meget stort boligmarked. Den almindelige ventetid på en almennyttig bolig vil her være en betydende indikator for, hvor lang tid det vil tage for de pågældende beboere at finde anden bolig.

Det relativt beskedne indkomstniveau blandt husstandene i de ulovligt beboede sommerhuse gør det måske vanskeligt eller umuligt for en del af de pågældende sommerhusejere at fastholde ejerskabet til sommerhuset samtidig med erhvervelse af ny bolig. Et hurtigt salg af sommerhuset kan derfor vise sig nødvendigt.

Specielt i de få mindre kommuner, som rummer en omfattende ulovlig helårsbeboelse af sommerhuse, vil der kunne opstå problemer, hvis en stor mængde af ejendomme skal sælges med kort varsel. Der foreligger ikke direkte fortilfælde, og det er vanskeligt at vurdere markedets evne til at klare sådan en opgave. Omsætningen af sommerhuse varierer betydeligt over tiden med skiftende konjunkturer, og konjunktursituationen vil således være af betydning for omfanget af dette problem.

Hvis kommunerne med ulovlig helårsbeboelse af sommerhuse kommer ud for en nedgang i indbyggertal på grund af flytningerne fra sommerhusene, vil det nærliggende give anledning til negative økonomiske ringvirkninger i disse lokalsamfund. Den offentlige beskæftigelse vil blive reduceret, og den lokale købekraft kan også blive begrænset i kraft af flytningen fra de ulovligt helårsbeboede sommerhuse. Dette kan igen begrænse omsætningen i den lokale detailhandel etc. Herved vil det alt i alt blive et bredere udsnit af lokalsamfundet, som vil blive stillet over for nødvendigheden af tilpasninger, hvad der også kan forklare en lokal tilbøjelighed til at acceptere helårsbeboelse i sommerhuse.

Styrken af de negative ringvirkninger i kommuner med ulovlig helårsbeboelse i sommerhuse er vanskelig at opgøre præcis på forhånd. Det skyldes ikke mindst, at det er usikkert, hvad der vil komme i stedet, hvis de ulovlige helårsbeboere rykker ud af deres sommerhuse. I det omfang enlige husstande rykker ud af ulovligt helårsbeboede sommerhuse for at give plads for husstande med to eller flere personer, som måske benytter sommerhuset hele sommerperioden, vil virkningerne for detailhandelen næppe være så store. I andre situationer vil virkningerne være større.

Negative ringvirkninger ved en afvikling af den ulovlige helårsbeboelse i sommerhuse i kommuner med ulovlig helårsbeboelse vil i sagens natur blive modsvaret af positive ringvirkninger i de kommuner, som kommer til at modtage tilflyttere. Hvor sådanne positive ringvirkninger må antages at ville blive spredt over et større antal kommuner, vil de mere mærkbare negative ringvirkninger imidlertid blive koncentreret til nogle få kommuner.

Overgangsperiode er afgørende for tilpasningsproblemets omfang

En lovgivning, som sigter mod en afvikling af den ulovlige helårsbeboelse af sommerhuse, vil i sagens natur skulle vedtages med en vis overgangsperiode. I løbet af en overgangsperiode, hvor nytilflytning til ulovlig helårsbeboelse af sommerhuse forhindres, men hvor de nuværende beboere kan blive boende, vil en del af beboerne i de ulovligt beboede sommerhuse – afhængig af en overgangsperiodes længde – opnå ret til helårsbeboelse i kraft af, at de kommer til at opfylde pensionistreglens kriterier. Rapporten analyserer problemstillingen nærmere. Med en overgangsperiode på fire år kan det vurderes, at omkring 800 ulovligt beboede sommerhuse vil nå at blive omfattet af pensionistreglen.

Tilbage henstår omkring 7.000 stadig ulovligt beboede sommerhuse. Det viser sig, at der er en bemærkelsesværdig stor flyttefrekvens blandt beboerne i de ulovligt beboede sommerhuse. Der er gennemført en flytteanalyse, som imidlertid alene omfatter et års flytninger. I løbet af et enkelt år fraflyttede omkring 1.700 husstande svarende til 21% af husstandene i de ulovligt helårsbeboede sommerhuse. Selv om det gennemgående er de mere bostabile husstande, som ikke flyttede, kan det på baggrund af flytteanalyserne vurderes, at i det mindste yderligere omkring 2.000 ulovligt beboede sommerhuse i løbet af en fireårig periode vil forsvinde fra mængden af ulovligt beboede sommerhuse på grund af naturlige flytninger.

Tilbage efter en fireårig overgangsperiode vil være omkring 5.000 sommerhuse, som da stadig vil have status som ulovligt beboede. Der vil være meget få udlejede sommerhuse blandt disse 5.000 sommerhuse, idet de altovervejende vil være beboet af ejeren. Disse sommerhuse vil være ejet af personer, som pr. 1.1.1997 netop havde erhvervet ejendommen, eller som da befandt sig forholdsvis langt fra tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.

Analyserne med udgangspunkt i forholdene pr. 1.1.1997 er sammenfattet i tabel 1.1.

Tabel 1.1. Antallet af ulovligt beboede sommerhuse pr. 1.1.1997 samt det vurderede antal efter en fireårig overgangsperiode herefter

I sagens natur vil det forholde sig således, at valg af en længere overgangsperiode også vil indebære, at omfanget af ulovlig helårsbeboelse efter overgangsperiodens afslutning vil være mindre. Det er ikke forsøgt at foretage konkrete vurderinger af flyttebevægelser og overgang til pensioniststatus længere ud i fremtiden, men alt i alt vil det måske være i størrelsesordenen et par tusinde sommerhuse, som efter en overgangsperiode på ti år uden nytilflytninger vil stå tilbage som ulovligt helårsbeboede.

Det skal understreges, at også de her foretagne fremtidsvurderinger er foretaget som fremregninger af forholdene pr. 1.1.1997. De afspejler hermed ikke realistiske fremtidsvurderinger, sådan som de tager sig ud ved udgangen af 1998, efter at Folketinget har vedtaget en lovgivning om håndhævelse af forbudet mod nytilflytning til helårsbeboelse af sommerhuse.

Med til en vurdering af den nutidige relevans af den foretagne analyse hører således også, at det samlede omfang af den ulovlige helårsbeboelse af sommerhuse er øget siden 1.1.1997. Frem til efteråret 1998, hvor en lov om håndhævelse af forbudet mod nytilflytning til sommerhuse i vinterperioden trådte i kraft, kan det vurderes, at den ulovlige helårsbeboelse blev øget med omkring 15%. Konsekvenserne heraf for den foretagne vurdering af det samlede omfang af den ulovlige helårsbeboelse af sommerhuse kan ikke beregnes med præcision, men er beroende på tilflytningens og fraflytningens nærmere sammensætning i perioden. En nærliggende antagelse vil være, at den faktiske ulovlige helårsbeboelse, som skal afvikles efter udgangen af 1998, har et omfang, som er 15% større end opgjort pr. 1.1.1997.

Det indebærer, at omkring 9.000 sommerhuse ved udgangen af 1998 er ulovligt helårsbeboede, og at omkring 5.800 sommerhuse vil være ulovligt helårsbeboede efter en overgangsperiode på fire år, samt at nok godt 2.000 vil være ulovligt helårsbeboede efter en overgangsperiode på ti år. Her vil i hovedsagen være tale om beboere i 50’erne, som har ejet sommerhuset i en længere årrække og i det mindste i mere end pensionistreglens otteårskriterie.

Vurderingerne, som tager udgangspunkt i de aktuelle forhold, er sammenfattet i tabel 1.2. Det skal understreges, at der netop er tale om bedste vurderinger foretaget med analyserne i denne rapport som præmisser. Der knytter sig hermed en vis usikkerhed til tallene.

Tabel 1.2. Vurdering af antallet af ulovligt beboede sommerhuse ultimo 1998 samt efter overgangsperioder på henholdsvis fire og ti år herefter

Halvdelen af den ulovlige helårsbeboelse findes samlet i fem sommerhuskommuner nordvest for København, og det er i det hele taget et mindre antal kommuner, som har ulovlig helårsbeboelse af sommerhuse i betydende omfang.

Græsted-Gilleleje Kommune er den kommune, som har det største antal ulovligt helårsbeboede sommerhuse. Her findes pr. 1.1.1997 omkring 1.300 ulovligt helårsbeboede sommerhuse. Såfremt de generelle vurderinger ovenfor også kan gøres gældende for enkelte kommuner, kan det vurderes, at der efter en fireårig overgangsperiode vil være omkring 900 ulovlige helårsbeboelser, og efter en tiårig overgangsperiode vil der måske være omkring 350.

Udgivelser