Kommunernes tilkendelse af førtidspension og visitering til fleksjob

Christophe Kolodziejczyk, Henrik Lindegaard Andersen, Kræn Blume Jensen og Signe Hald Andersen, juli 2010

Download AKF Working paper i pdf-format

Sammenfatning

I forbindelse med Arbejdsmarkedskommissionens undersøgelse af situationen på det danske arbejdsmarked har kommissionen ønsket at få undersøgt omfanget af kommunernes tilkendelse af førtidspension og visitering til fleksjob og ikke mindst, hvilken praksis kommunerne har på området. En del af baggrunden for at sætte fokus på disse områder af kommunernes praksis er, at begge områder reducerer arbejdsudbuddet, og i tilfældet med førtidspension er reduktionen permanent.

En lang række faktorer påvirker omfanget af kommunernes tilkendelse af førtidspension og visitering til fleksjob. For det første påvirkes omfanget af borgersammensætningen i den enkelte kommune (fx helbredstilstanden og borgernes øvrige karakteristika), for det andet af de kommunale rammebetingelser (fx beskæftigelsesgraden i kommunen og kommunens størrelse) og for det tredje af kommunernes praksis på området (fx særligt fokus på personer med psykiske lidelser). Den primære baggrund for kommunale forskelle skal derfor findes inden for disse tre grupper af bestemmende faktorer, hvor det i realiteten kun er egen praksis, som den enkelte kommune kan påvirke på kort sigt.

Undersøgelsens formål

Formålet med undersøgelsen er at belyse kommunale forskelle i tilkendelsen af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob, når der tages højde for, at borgersammensætningen i kommunerne er forskellig, og at den enkelte kommune virker under forskellige rammebetingelser. Såfremt der i undersøgelsen tages fuld højde for disse faktorer, vil en eventuel tilbageværende kommunal forskel primært stamme fra forskelle i praksis for tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob i den enkelte kommune. Helt konkret belyser undersøgelsen følgende spørgsmål:

I hvilket omfang tilkender kommunerne førtidspension og visiterer til offentlige fleksjob?
Hvad kendetegner personer, der tilkendes førtidspension og/eller visiteres til offentligt fleksjob?
Hvad ville omfanget være, hvis alle kommuner tilkendte og visiterede i samme omfang som de kommuner, der tilkender og visiterer mindst?
Hvad kendetegner praksis i de forskellige kommuner – både de kommuner, der tilkender og visiterer mest til førtidspension og offentlige fleksjob, og de kommuner, der tilkender og visiterer mindst?

Besvarelsen af disse spørgsmål sker på baggrund af empiriske analyser med udgangspunkt i estimation af statistiske modeller for benchmarking. Der fokuseres på tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob i 2006 og 2007, og analyserne omfatter personer i alderen 18-64 år. Analyserne bygger på AKF’s registerbaserede databaser hos Danmarks Statistik, der omfatter alle personer i Danmark i perioden 1984-2007 og bygger på en lang række delregistre. Endvidere inddrages Ankestyrelsens tilkendelsesregister, Sygesikringsregistret, Sygehusbenyttelsesregistret og Lægemiddeldatabasen i det anvendte datamateriale.

Idet Roskilde og Hillerød Kommuner på tidspunktet for undersøgelsens gennemførelse ikke havde indberettet oplysninger til Ankestyrelsen omkring tilkendelse af førtidspension for 2007, er disse kommuner udeladt i undersøgelsen. Tilsvarende er Læsø, Ærø, Samsø og Fanø på grund af deres størrelse, og særegne forhold, udeladt i undersøgelsen. Således omfatter analysen 92 ud af landets 98 kommuner.

Store kommunale forskelle

Undersøgelsen viser, at der er store kommunale forskelle i tilkendelsen af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob. I det anvendte datamateriale med tilhørende afgræsninger blev 25.326 tilkendt førtidspension og 8.066 fik offentligt fleksjob i løbet af den toårige periode 2006-2007. Samlet giver det 33.392 nytilkendelser af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob, hvilket svarer til, at ca. 1,2% af befolkningen i aldersgruppen 18-64 år tilkendes førtidspension eller visiteres til offentligt fleksjob i løbet af den toårige periode 2006-2007. I runde tal svarer det altså til lidt over 0,5% om året.

Den empiriske analyse viser, at sandsynligheden for at blive tilkendt førtidspension og visiteret til offentligt fleksjob er stigende med alderen indtil personerne fylder 60 år, hvorefter sandsynligheden falder markant. Det, der på individniveau øger sandsynligheden for at blive tilkendt førtidspension og visiteret til offentligt fleksjob, er en generel svag arbejdsmarkedstilknytning inden for de seneste år og ikke mindst en ringe helbredstilstand beskrevet ved antal lægebesøg, indlæggelser og medicinforbrug. Samtidig øger det sandsynligheden for at være ansat inden for branchekategorier, der knytter sig til den offentlige sektor, dvs. offentlig administration, undervisning, sundhedsvæsen samt sociale institutioner. Især oplever højtuddannede inden for undervisning en markant større sandsynlighed, og dette resultat knytter sig især til kvinder. Uddannelse er ifølge den empiriske analyse en af de faktorer, der reducerer sandsynligheden for at blive tilkendt førtidspension og visiteret til offentligt fleksjob. Blandt personer med en uddannelse ud over grundskole oplever personer med en erhvervsfaglig uddannelse dog en større sandsynlighed for at blive tilkendt førtidspension og visiteret til offentligt fleksjob end personer, der har valgt andre uddannelsesretninger.

Analysen viser, at kommunerne placerer sig ganske forskelligt i forhold til omfanget af tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob. En stor del af forskellen kan tilskrives sammensætningen af borgere i de enkelte kommuner, deres helbredssituation og andre karakteristika, men selv når der i den empiriske analyse tages højde for disse faktorer, er der stadig store forskelle kommunerne imellem. Denne resterende forskel kan stamme fra forskel i kommunernes praksis på området, og som der ikke kan tages højde for i den empiriske analyse.

Som en del af undersøgelsen rangordnes kommunerne efter, i hvor høj grad de tilkender førtidspension og visiterer til offentlige fleksjob i løbet af 2006 og 2007 (det faktiske antal) i forhold til, hvad man kunne forvente på baggrund af den empiriske analyse (det beregnede antal). Forskellen mellem det beregnede antal og det faktiske antal tilkendelser og visiteringer betegnes benchmarkingindikatoren, der anvendes som udgangspunkt for rangordenen. De rangordnede kommuner inddeles i fem grupper fra 1-5, hvor gruppe 1 indeholder de kommuner, der førtidspensionerer og visiterer mindre end forventet (dvs. kommuner med den mest negative benchmarkingindikator), og gruppe 5 indeholder de kommuner, der førtidspensionerer og visiterer mere end forventet (dvs. kommuner med den mest positive benchmarkingindikator). Gruppe 2-4 befinder sig imellem gruppe 1 og gruppe 5.

Der er stor spredning blandt kommunerne i de fem grupper, og ikke nogen umiddelbar systematik på baggrund af kommunestørrelse, og det er værd at bemærke, at landets tre største kommuner placerer sig ganske forskelligt, med København i gruppe 2, Odense i gruppe 4 og Århus i gruppe 5. København tilkender og visiterer altså mindre til førtidspension og offentlige fleksjob end man kunne forvente, mens det modsatte er gældende for Odense og Århus, der altså førtidspensionerer og visiterer mere, end man kunne forvente. Dog tyder det på, at hovedstadskommuner i lidt større udstrækning end andre kommuner befinder sig i den øvre del af rangordenen, idet hovedstadskommunerne er overrepræsenteret i gruppe 1 og gruppe 2, mens der ikke befinder sig nogen hovedstadskommune i gruppe 5.

Det beregnede omfang af tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob

På baggrund af den empiriske analyse og rangordenen af kommunerne har det været muligt at beregne det forventede omfang af tilkendelser af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob, såfremt alle kommuner tilkendte og visiterede i samme omfang som de 10 kommuner, der tilkender og visiterer mindst. Resultatet fremgår af tabel 1.1.

Tabel 1.1 Beregnet omfang af tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob

Beregnet omfang

(over en toårig periode)

Beregnet omfang, hvis alle kommuner tilkendte og visiterede i samme omfang som de 10 kommuner, der tilkender og visiterer mindst

19.162

Kilde: Egne beregninger baseret på den estimerede hovedmodel.

Anm.: Roskilde og Hillerød Kommuner indgår ikke i materialet.

Som det fremgår, er det beregnede omfang af nytilkendelser af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob ca. 19.160 nytilkendelser, såfremt alle kommuner tilkendte og visiterede i samme omfang som de 10 kommuner, der tilkender og visiterer mindst. Det svarer til 57% af niveauet i 2006/2007, hvor omfanget af nytilkendelser og visiteringer var på 33.392 personer. Det beregnede omfang skal tages med det forbehold, at ukendte faktorer, som den empiriske analyse ikke kan kontrollere for, kan have betydning for omfanget af tilkendelser af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob.

Hvad kendetegner kommunerne?

Undersøgelsen viser, at der er forskelle på kommunerne i de fem grupper i relation til aspekter, der knytter sig til praksis, når det kommer til tilkendelse af førtidspension (omfatter ikke visitering til fleksjob). Det fremgår også af tabel 1.2.

Tabel 1.2 Tilkendelse af førtidspension (praksis i kommunerne)

Kommuner i gruppe:
1	2	3	4	5
Sagsbehandlingstid i måneder	2,1	2,1	2,3	1,7	1,3
Antal tilkendelser pr. afslag	7,3	6,8	9,4	8,9	12,4

Kilde: Egne beregninger og Ankestyrelsens tilkendelsesregister.

Anm.: Førtidspension. Bygger på det samlede datamateriale for Ankestyrelsen og er ikke afgrænset med hensyn til alder og kommuner.

Først og fremmest ser man i tabel 1.2, at sagsbehandlingstiden er noget længere blandt de kommuner, der tilkender og visiterer færre til førtidspension og offentlige fleksjob end forventet. Det vil sige, at de kommuner, der førtidspensionerer mere end forventet, er hurtigere til at få behandlet borgernes sager og nå frem til en afgørelse. Det kan være et udtryk for effektivitet, men kan også være et udtryk for en mindre grad af grundighed i sagsbehandlingen. Dette giver den empiriske analyse dog ikke noget svar på. Samtidig viser tabel 1.2 også, at antallet af tilkendelser pr. afslag varierer ganske meget blandt kommunerne. Generelt er det sådan, at de kommuner, der på baggrund af den empiriske analyse tilkender flere førtidspension end forventet, giver relativt mange tilkendelser pr. afslag. Dette kan pege i retning af, at de kommuner tilkender førtidspension mere ukritisk end andre kommuner, men kan også skyldes, at kommunerne rydder op i bunken af personer på langvarige sygedagpengeforløb eller kontanthjælpsforløb. Hvorfor dette er tilfældet, kan den empiriske analyse ikke give noget svar på, idet dette vil kræve en mere tilbundsgående kvalitativ undersøgelse.

Derudover er andelen, der tilkendes førtidspension med diagnosen ”Psykiske lidelser” noget højere blandt kommuner, der, på baggrund af den empiriske analyse, førtidspensionerer og visiterer flere, end man kunne forvente. Dette fremgår af tabel 1.3.

Tabel 1.3 Tilkendelse af førtidspension (psykiske lidelser)

Kommuner i gruppe:
1	2	3	4	5
Procent
Førtidspension på grund af psykiske lidelser	40,5	44,5	42,3	43,9	48,5

Kilde: Egne beregninger og Ankestyrelsens tilkendelsesregister.

Anm.: Førtidspension. Bygger på det samlede datamateriale for Ankestyrelsen og er ikke afgrænset med hensyn til alder og kommuner.

Dette tyder altså på, at de kommuner, der tilkender flere førtidspension end forventet, oftere gør brug af diagnosen ”Psykiske lidelser” end andre kommuner. Dette kan have flere årsager, og en kan være at der i disse kommuner have været særligt fokus på netop denne gruppe af borgere. På baggrund af den empiriske analyse, er det dog igen ikke muligt at give noget konkret svar.

Sammenfattende peger den empiriske analyse på, at aspekter, der knytter sig til praksis, synes være forskellige for kommunerne i de fem grupper. Især tyder det på, at kommuner, der tilkender og visiterer mere end forventet til førtidspension og offentlige fleksjob, får borgerne hurtigere gennem systemet, giver færre afslag pr. tilkendelse og relativt oftere gør brug af diagnosen ”Psykiske lidelser”. Det kan på den baggrund ikke afvises, at netop praksisrelaterede forskelle kan være en af de primære forklaringer på, at nogle kommuner førtidspensionerer og visiterer mere end forventet, når der tages højde for borgersammensætningen og de kommunale rammebetingelser.

Diskussion og perspektivering

Sammenfattende peger den empiriske analyse på, at der er ganske store forskelle kommunerne imellem i forhold til tilkendelsen af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob, og langtfra hele forskellen kan tilskrives borgersammensætningen i den enkelte kommune og de kommunale rammebetingelser. Det vil sige, at den enkelte kommunes praksis synes at have betydning for tilkendelsen af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob. På den baggrund blev der i den empiriske analyse beregnet, hvad omfanget af personer, som tilkendes til førtidspension og visiteres til offentlige fleksjob, ville være, hvis alle kommuner gjorde som de 10 kommuner, der tilkender og visiterer mindst.

Det er dog væsentligt at fastslå, at personer, der samlet set besidder de karakteristika, der øger sandsynligheden for at blive tilkendt førtidspension eller visiteret til offentligt fleksjob, ikke kan forventes at kunne varetage et ordinært fuldtidsjob. Den beregnede reduktion i antallet af personer, som tilkendes førtidspension og visiteres til offentlige fleksjob, er derfor ikke lig med en 1:1 stigning i arbejdsudbuddet. Hvor stor en reel stigning i arbejdsudbuddet, det beregnede omfang af tilkendelse af førtidspension og visitering til offentlige fleksjob ville medføre, kan den empiriske analyse ikke give noget konkret bud på.

Samtidig er det dog værd at bemærke, at blandt de kommuner, der samlet tilkender flest førtidspension og visiterer flest til offentlige fleksjob, er andelen af personer, der tilkendes førtidspension med diagnosen ”Psykiske lidelser” større end i de øvrige kommuner. Det er her muligt at lægge vægt på to potentielle årsager. For det første kan det skyldes, at denne diagnose oftere finder anvendelse, når andre diagnoser ikke synes at passe på den enkelte, men kan på den anden side også skyldes, at kommunerne har haft særligt fokus på personer blandt de langvarigt ledige, der har haft psykiske problemer, og har skubbet på i forhold til at få deres sag afklaret, hvilket så har medført flere tilkendelser af førtidspension. Lidt sat på spidsen, kan man sige, at kommuner, der førtidspensionerer flere end gennemsnittet, enten er kommuner der er lidt for rundhåndede med tilkendelsen af førtidspension, eller er kommuner der er gode til at få ryddet op og få afsluttet borgernes sager i stedet for at lade dem samle støv i bunker. Hvilken af disse to forklaringer, der er gældende, er det desværre ikke muligt at sige noget om på baggrund af den foreliggende undersøgelse.

Tilbage til top ↑