Vandsektorreformen; nye udfordringer for staten, vandsektoren og kommunerne

Eva Moll Sørensen, juli 2010

• Download AKF Working paper i pdf-format

Sammenfatning 

Den danske vandsektorlov er banebrydende i den forstand, at den medfører statslig prisregulering i en kontekst, hvor kommunerne besidder brede kompetencer inden for vandforvaltning og implementering af vandmiljøpolitikken. Formålet med denne artikel er at beskrive den danske vandsektorlov for et internationalt publikum og at diskutere:

1. om det er sandsynligt, at loven vil medføre forbedring af den økonomiske effektivitet i vandsektoren, og
2. hvordan en statslig økonomisk regulering kan forenes med integreret forvaltning af vandforsyning, vandressourcer og vandmiljø i kommunerne.

For at besvare disse spørgsmål trækker rapporten på internationale erfaringer. Da Storbritannien og Holland ofte bliver nævnt som frontløbere med hensyn til vandsektorreformer, er britiske og hollandske erfaringer med privatisering, incitamentsbaseret regulering og performance benchmarking analyseret. Man må imidlertid konkludere, at den centraliserede organisering og regulering af den britiske vandsektor gør det svært at overføre britiske erfaringer til Danmark, idet Danmark har en vand- og spildevandssektor med mange små, offentligt ejede eller forbrugerejede vandselskaber. Desuden er Danmark karakteriseret ved decentralisering af den offentlige sektor. Hollandske erfaringer er også kun af begrænset relevans for Danmark, da performance benchmarking i Holland bliver organiseret af vandsektoren selv. Den bliver ikke brugt af staten til at fastsætte priser. Dermed ser den danske ambition om at kombinere statslig prisfastsættelse med kommunal regulering af vandselskaberne og vandmiljøet ud til at være en unik udfordring. Det er derfor meget relevant at analysere udformningen af den danske vandsektorreform og de udfordringer, den vil give. Analysen fokuserer på fire hovedpunkter:

1. Den nye regulerende myndighed
2. Obligatorisk selskabsdannelse
3. Prisloftsregulering
4. Statsdrevet performance benchmarking

For hvert punkt er der udpeget to udfordringer. Den ene udfordring vedrører realiseringen af målet om forbedret økonomisk effektivitet, mens den anden handler om at forene statslig og kommunal regulering af vandsektoren.

Analysen er baseret på en blanding af kvalitative data, herunder skriftlige kilder og kvalitative interview med repræsentanter for vandselskaber og kommunale myndigheder i Danmark.

Den regulerende myndighed

Uafhængige regulerende myndigheder er karakteristisk for liberaliseringsreformer i forsyningssektorerne. Imidlertid har de to store udfordringer: capture, dvs. overidentifikation med de regulerende parter, og asymmetrisk information vis-a-vis de regulerende myndigheder. Derudover skal de finde en balance mellem specialisering i effektivitetsregulering og at bidrage til integreret regulering af økonomiske og miljømæssige aspekter af forsyningsvirksomheden. 

Det nye reguleringskontor, Forsyningssekretariatet, er en del af Konkurrencestyrelsen. Det har således gode vilkår for at modstå overidentifikation med vandsektoren og miljøområdet. Det kan dog forventes, at Forsyningssekretariatet vil lide under asymmetrisk information og derfor ikke vil blive en særlig stærkt uafhængig reguleringsmyndighed.

Selvom Forsyningssekretariatet vil være i stand til at støtte en forbedring af effektiviteten, vil det næppe have et synligt resultat i form af faldende priser. For mange faktorer peger i modsat retning, såsom implementeringen af det europæiske vandrammedirektiv og nye investeringer i kloakering forårsaget af klimaforandringerne. Forsyningssekretariatet vil være nødt til at arbejde tæt sammen med andre myndigheder på centralt og lokalt niveau for at fremme effektivitet uden at stå i vejen for nødvendige projekter og investeringer, der forbedrer vandmiljøet og/eller det offentlige kloaksystem.

Selskabsdannelse

Selskabsdannelse hævdes at skabe gennemsigtighed og fokus på de økonomiske resultater. Imidlertid forudsætter en succesfuld selskabsdannelse, at de relevante offentlige interesser kan varetages på armslængde ved hjælp af love, licenser og kontrakter.

Erfaringer fra eksisterende danske vandværker tyder da også på, at selskabsdannelse fremmer professionel virksomhedsledelse og fokus på de økonomiske resultater. Ikke desto mindre er nettofordelene ved selskabsdannelse usikre i de mange små forsyninger i den danske vandsektor. Den oprindelige mening med loven var ganske vist at fremme en udvikling mod færre, større vandselskaber, men den vedtagne lov giver ikke tydelige incitamenter til strukturrationalisering, og fordelene ved selskabsdannelse kan dermed også diskuteres.

Baseret på de nuværende erfaringer udgør selskabsdannelse ikke en alvorlig barriere for, at kommunerne kan implementere deres politik for vandmiljø, forbrugerbeskyttelse mv. Kommunerne har mange beføjelser, hvormed de kan pålægge deres vandselskaber miljømæssige og andre forpligtelser. Der vil imidlertid blive stillet spørgsmål om udstrækningen af disse beføjelser i de kommende år, når Forsyningssekretariatet skal tage stilling til den økonomiske berettigelse af sådanne forpligtelser.

Prisloftsregulering

Håbet er, at prisloftsregulering vil tilskynde forsyningsselskaberne til at holde udgifterne nede. Når deres indtægter ikke længere afhænger direkte af udgifterne, giver det forsyningsselskaberne incitament til at holde udgifterne nede og realisere overskuddet.De danske vandselskaber og deres ejere vil dog ikke kunne disponere frit over overskuddet. Det skal reinvesteres i sektoren. Reguleringen mangler således stærke incitamenter til effektivitet. Desuden vil den opmuntre til strategiske spekulationer om, hvordan fremtidens prisloft kan maksimeres.

Prislofterne vil indbefatte tillæg for udgifter i forbindelse med centralt og lokalt fastsatte mål for service og miljø. Disse tillæg vil blive baseret på et katalog med standardpriser. Det er stadig usikkert, hvor meget Forsyningssekretariatet vil tage hensyn til lokale betingelser, og i hvilken udstrækning det vil tillade, at kloakeringsrelaterede projekter med et videre sigte, såsom forbedring af vandmiljøet eller skabelse af rekreative værdier, bliver finansieret over vandpriserne.

Under alle omstændigheder vil prisfastsættelsesproceduren involvere diskussioner mellem tre parter: forsyningsselskabet, kommunen og Forsyningssekretariatet.

Benchmarking

Ved hjælp af resultatbenchmarking vil Forsyningssekretariatet skabe såkaldt yardstick competition. Det medfører en udfordring, idet forsyningsselskaberne har forskellige rammebetingelser, hvilket reguleringsmyndigheden må finde en rimelig måde at tage højde for. I den danske vandsektor har man umiddelbart et godt udgangspunkt for at finde en fair og effektiv model efter mange års erfaring med frivillig benchmarking i vandsektorens eget regi. Men tiden vil vise, hvordan reguleringsmyndigheden vil udforme den nye model.

Der må desuden tages beslutning om, hvordan effektivitetsbenchmarkingen kan tage højde for den miljømæssige kvalitet, uden at modellen bliver alt for kompliceret. Det er stadig usikkert, i hvilken udstrækning miljøpåvirkning eller andre kvalitetsaspekter vil blive integreret i benchmarkingmodellen, som Forsyningssekretariatet skal udvikle. 

Perspektivering

Det er for tidligt at sige, i hvor høj grad den danske vandsektorlov vil forøge effektiviteten af vandsektoren.

Det kan dog med rimelig sikkerhed konkluderes, at loven udfordrer kommunernes kompetencer til at bruge deres forsyningsselskaber som redskab, når de skal løfte deres del af ansvaret for implementering af Vandrammedirektivet, og de skal overbevise Forsyningssekretariatet om hensigtsmæssigheden i at lade forsyningsselskaberne finansiere projekter med et bredere sigte. Den nye regulering af vandpriserne er måske et logisk og nødvendigt supplement til den statslige regulering af kommuneskatten, som er blevet en realitet i Danmark. I modsat fald skabes incitamenter til at basere miljøforbedringer på forbedringer af kloaker frem for andre skattefinansierede tiltag.

Det kan også med rimelighed konkluderes, at det nye Forsyningssekretariat står over for en stor udfordring. Ikke alene skal det analysere mere end 200 vandselskabers økonomi, det skal også vurdere hensigtsmæssigheden af 98 kommuners politisk vedtagne forpligtelser til investeringer i kloakforbedringer. Denne udfordring synes uden sidestykke i andre europæiske lande.

Vis

• Præsentation af udgivelsen

Udgivelser