Beskæftigelsesindsatsen og dens virkninger set fra kontanthjælpsmodtagernes perspektiv

Leena Eskelinen og Søren Peter Olesen, juni 2010

Download AKF rapport i pdf-format

Sammenfatning

Denne undersøgelse anlægger et kvalitativt perspektiv på beskæftigelsesindsatsen ved at belyse, hvordan indholdet og konsekvenserne af beskæftigelsesindsatsen er set fra kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel. Interessen retter sig i undersøgelsen mod kontanthjælpsmodtagere i de såkaldte lave matchgrupper, som befinder sig på kanten af arbejdsmarkedet (på undersøgelsestidspunktet matchgrupperne 3, 4 og 5; ifølge Ny matchmodel matchgrupperne 2 og 3; Arbejdsmarkedsstyrelsen 2009). Det er en målgruppe, som udgør en særlig udfordring for indsatsen på beskæftigelsesområdet ikke mindst fordi gruppen pr. definition har andre problemer end alene mangel på arbejde (jf. Kulegravning af kontanthjælpsområdet, Beskæftigelsesministeriet 2006).

Undersøgelsens formål er at belyse, hvordan kontanthjælpsmodtagere oplever de indsatser, som de er omfattet af og deltager i, og om indsatserne gør en forskel med hensyn til deres forhold til arbejdsmarkedet: Hvilke ændringer oplever kontanthjælpsmodtagere i deres situation under beskæftigelsesindsatsen og gennem deres kontakt med medarbejdere i beskæftigelsessystemet? Gør kontakter med beskæftigelsessystemet, indholdet i kontakten og de indsatser, der formidles, en forskel for kontanthjælpsmodtagere? Kan dette spores i deres fortællinger?

Der foreligger hverken en veletableret tilgang til kvalitativ effektmåling af sociale indsatser eller til at belyse effekter af beskæftigelsesindsatser fra kontanthjælpsmodtageres synsvinkel. Derfor blev det en sideordnet opgave i projektet at konstruere en relevant analytisk tilgang til dette formål. Besvarelsen af ovennævnte forskningsspørgsmål om indsats og effekt forudsatte, at vi forholdt os til spørgsmålet: Hvordan kan kontanthjælpsmodtageres synsvinkel på konsekvenserne af beskæftigelsesindsatser imødekommes forskningsmetodisk med en relevant strategi for dataindsamling og analyse? Dette metodiske spørgsmål har haft konsekvenser for undersøgelsens design, begreber og analysestrategi. Vi har gennemført et casestudie af et begrænset antal kontanthjælpsmodtagere med intensiv opfølgning af deres forløb både i jobcentre og uden for snævre forvaltningsmæssige sammenhænge. Opfølgningen er sket over ca. et år og har omfattet i alt nitten langvarige kontanthjælpsmodtagere fra to kommuner, en jysk og en sjællandsk. Forskellige datatyper er blevet kombineret, således at interview med kontanthjælpsmodtagere og observation af de samtaler, som de har med sagsbehandlere og eventuelt andre professionelle, samt interview med sagsbehandlere udgør det primære materiale. Undersøgelsen er baseret på en narrativ tilgang, idet vi har belyst kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel ud fra deres fortællinger (narrativer) om, hvordan de ser deres situation i forhold til arbejdsmarkedet, deres problemer ud over arbejdsløshed, den beskæftigelsesindsats, de har været og er en del af, samt den måde, hvorpå denne formidles til dem.Kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel er underrepræsenteret i analyser af beskæftigelsesindsatsen og dens indhold. Kontanthjælpsmodtagere har sammen med frontlinjemedarbejdere en særlig viden om beskæftigelsesindsatsens konkrete indhold og konsekvenser samt om de processer, mekanismer og relationer, hvorigennem indsatsen får virkninger. Der er teoretisk belæg for, at denne form for viden er af central betydning for en vurdering af resultaterne af sociale indsatser på forskellige politikområder (Pawson & Tilley 1997; Blom & Morén 2007, 2009; Koivisto 2007, 2008; Ejrnæs & Guldager 2008; Kjørstad 2008 a og b), men der findes indtil videre meget begrænset empirisk forskning på dette område.

1.1 Hvad viser undersøgelsen om indsatserne?

Undersøgelsen giver indblik i indsatser gennem kontanthjælpsmodtagernes beretninger om hændelsesforløb og konsekvenser af indsatser samt gennem vores iagttagelser af de konkrete forløb i undersøgelsesperioden. Vi vil nedenfor sammenfatte for det første den indsatsforståelse, undersøgelsen har ført frem til, for det andet aktørernes, især kontanthjælpsmodtagernes rolle i indsatsernes tilblivelse og konkrete udformning og for det tredje de processer, mekanismer og relationer, der optræder som afgørende forhold i forbindelse med indsatsernes tilblivelse.

Indsatsbegrebet

Vi viser, at indsatser ikke består af universelt givne, stabile størrelser, men bliver til i en praksis, hvor såvel kontanthjælps¬modtagere som frontlinjemedarbejdere på forskellig måde er medkonstruktører af indsatserne. Det viser sig, at en indsats som fx et afklaringsforløb eller en virksomhedspraktik rummer mange facetter og forekomster i praksis. Derfor er de overordnede betegnelser ikke tilstrækkelige med hensyn til at belyse, hvad indsatserne ’gør’, og hvordan de ’bliver til’ i kraft af de aktører, som enten som aktive deltagere eller passive tilskuere konkret virkeliggør indsatsen inden for bestemte ressourcemæssige og organisatoriske rammer. Indsatserne følger ikke slavisk et forud planlagt forløb, som udefra doseres til deltagerne, men oversættes af disse til de omstændigheder og den situation, de befinder sig i.

Analyserne bekræfter således, at ’indsats’ er et bredt begreb; indholdet og omfanget varierer fra person til person og over tid. Nogle kontanthjælpsmodtagere er samtidig i gang med flere forskellige indsatser, andre er fritaget for anden indsats end samtaler i jobcenter, og endelig er der tilfælde, hvor kontanthjælpsmodtageren har været uden indsats eller personlig kontakt med beskæftigelsessystemet gennem en længere periode. Indsatserne handler ikke alene om, hvad der sker i beskæftigelsessystemet, men involverer også andre sektorer. Endnu vigtigere er det dog at understrege, at den samme indsats ikke er ens for forskellige deltagere: Det samme afklaringskursus kan have vidt forskelligt indhold og forskellig betydning for deltagerne. Forskellige aktører udformer en given indsats forskelligt, hvilket gælder både for kontanthjælpsmodtagere og professionelle. Frem for at se dette som en fejlkilde, betragter vi det dels som noget, der sker med nødvendighed, dels som en forudsætning for, at indsatsen bliver relevant i det konkrete tilfælde. Både menneskelige og ikke-menneskelige aktører spiller en rolle i den sammenhæng. I aktør-netværksteori betragtes ikke-menneskelige faktorer såsom rusmidler, tandbehandling, arbejdsbeklædning, transportmidler o.l. som aktører på linje med menneskelige aktører i handlingsnetværkene. Dermed bliver der gennem undersøgelsen åbnet for en anderledes indsatsforståelse end de kvantitative analysers overordnede indsatskategorier (bl.a. Jensen; Larsen & Rosholm 2002) eller indsatstypologier baseret på sagsbehandleres generelle beskrivelser (bl.a. Hohnen, Mortensøn & Klitgaard 2007).

Kontanthjælpsmodtagerens rolle med hensyn til indsatsens tilblivelse

Kontanthjælpsmodtagere er altså som aktører med til at forme indsatsen og bringer en væsentlig viden ind i billedet. Systemets repræsentanter kan fx ikke vide uden samspillet med de enkelte kontanthjælpsmodtagere, at konkrete forhold såsom tandbehandling, arbejdsbeklædning og gældssanering i deres tilfælde kan være af afgørende betydning for mulighederne for at indtræde på arbejdsmarkedet. I analyserne karakteriserer vi hovedlinjen i kontanthjælpsmodtagernes kontakt og samspil med systemet ved hjælp af grad af agency, som henviser til kontanthjælpsmodtagernes deltagelse og handlingsrum, hvor nogle kontanthjælpsmodtagere fungerer som aktive medspillere og modspillere, mens andre i udpræget grad er uden indflydelse, og atter andre i høj grad udviser selvstændige initiativer og beslutninger i forhold til beskæftigelsessystemet. Disse tre kategorier kendetegner forholdet mellem kontanthjælpsmodtager og system og skal ikke forstås som stadfæstelse af tre forskellige typer kontanthjælpsmodtagere. Den enkelte kontanthjælpsmodtager kan over tid bevæge sig mellem kategorierne.

En væsentlig forudsætning for, at en indsats ’gør en forskel’ og gør forandringen mulig, er således, at kontanthjælpsmodtagere er medkonstruktører af indsatsen. Forhandling og deltagelse vil ikke alene kvalificere en indsats, men kan være med til at ’beskytte’ mod uhensigtsmæssige træk ved standardiserede indsatser eller mod mangler ved indsatser, fordi kontanthjælpsmodtagere bidrager med viden og indsigt, som er med til at justere og give indsatser indhold. Det er ikke udelukket, at der foregår uhensigtsmæssigheder ved udvælgelse og gennemførelse af indsatser, men risikoen for, at det sker, er større i de tilfælde, hvor de to parter ikke fører en egentlig dialog. De mest fatale konsekvenser ses ifølge vores analyser blandt de kontanthjælpsmodtagere, hvor kontakten med beskæftigelsessystemet er præget af magtesløshed og fremmedgørelse, og hvor indsatserne udvælges og igangsættes ud fra systemets behov (fx at opnå refusion) eller begrænsninger (fx et kommunalt beskæftigelsesprojekt på grund af mangel på relevante tilbud).

Den form, som kontanthjælpsmodtagernes kontakt med og relation til beskæftigelsessystemet får, er ikke alene betinget af kontanthjælpsmodtagerne. Deltagelse og handlingsrum (grad af agency) skabes også gennem systemets ageren, og det er derfor en vigtig udfordring i beskæftigelsesindsatsen at reagere på og være lydhør over for den viden og de erfaringer, som kontanthjælpsmodtagerne selv har om deres situation og om, hvad der virker. Kontant¬hjælps¬modtagerne i projektet får forskelligt medspil og modspil fra sagsbehandlerne. Nogle giver gennem deres narrativer udtryk for, at relationen har været konstruktiv og af væsentlig betydning for at komme videre. Andre har oplevet kontakten belastende og påtvunget samt uden videre perspektiv.

Processer, mekanismer og relationer som afgørende forhold

Ser vi på indsatser, der tages i brug, er det ikke alene selve indsatstypen, men også måden, hvorpå indsatserne udvælges og gennemføres, der synes at være af central betydning. Den måde, hvorpå indsatser udvælges og gennem¬føres, er afgørende for, hvordan koblingen mellem indsatser og konsekvenser bliver. Det er således ikke hensigtsmæssigt at betragte en bestemt indsatstype i sig selv enten som virkningsfuld eller uden betydning. Det afhænger af, hvordan indsatserne bruges, over for hvem og i hvilken fase af forløbet. Et afklaringsprojekt har ikke et direkte beskæftigelsesperspektiv, men kan synliggøre en problematik (fx et misbrug), der udgør en væsentlig barriere for, at direkte beskæftigelsesrettede indsatser ikke har givet resultat. Forlængelse af praktik i et kommunalt beskæftigelsesprojekt kan være den rette løsning i en periode, hvor en behandlingsindsats finder sted i sundhedssektoren. På den anden side er der også eksempler på, at forlængelse af en praktikperiode sker, fordi der har været brister i koordineringen mellem jobcenter og anden aktør, eller fordi systemet har svært ved at finde andre tilbud. Indkaldelse til samtaler i beskæftigelsessystemet med tre måneders mellemrum kan opleves som mistænkeliggørelse og uden mening, når man befinder sig i en svær livssituation helbredsmæssigt. På den anden side kan en betydeligt hyppigere personlig kontakt med systemet i perioder være afgørende for, at en forandring sker. En og samme indsatstype kan således i nogle situationer være konstruktiv og i andre situationer mangelfuld og kritisabel.

Beskæftigelsesindsatsens indhold og konsekvenser bygger ikke på eller kan presses ind i et entydigt indsatsbegreb i den forstand, at det er muligt at identificere generelt anvendelige og målbare input- og outputvariable. Det er sjældent muligt at udpege enkeltstående momenter, hvori indsatsens ’essens’ udkrystalliserer sig, og som kan ses som uafhængige variable i en årsagssammen¬hæng. Det er derimod i flere tilfælde muligt at identificere afgørende faktorer i de enkelte cases – såsom tandbehandling, mulighed for sygdomsbehandling og støtte til børn, opmærksomhed om gældssanering som en mulighed, bevilling af arbejdsbeklædning, kontakt med en specifik ekspertise, stærk egen målbevidsthed omkring valg af arbejdsområde – som betyder, at deltagelse i arbejdslivet bliver mulig. En sådan viden kan via case-typebestemmelse overføres til andre lignende cases.

Iværksættelsen af en indsats er begyndelsen på kæder af begivenhedsforløb, hvor det oprindelige udgangspunkt ikke blot tilpasses den konkrete situation, hvori indsatsen skal fungere, men hvor denne gang på gang oversættes til de berørtes sprog, situation og perspektiv. De konkrete omstændigheder og omformuleringer og de involverede aktørers handlinger og forståelse ser vi som uomgængelige. De konkrete omstændigheder udgør de felter, de forbindelseslinjer og de aktører, der gør det muligt, at indsatser kan blive til noget overhovedet, og at de eventuelt kan tilpasses individuelle behov. Derfor er viden om, hvordan indsatserne bliver til gennem aktørernes fortolkninger, oversættelser og handlinger i konkrete situationer ikke en fejlkilde, men helt central viden for forståelsen af, hvordan indsatserne får tilsigtede virkninger.

1.2 Hvad viser undersøgelsen om konsekvenserne?

Undersøgelsens andet centrale formål var at belyse, om kontanthjælpsmodtageres kontakt med beskæftigelsessystemet gør en forskel for dem. Vi vil i det følgende først sammenfatte, hvilken type konsekvenser analyserne har synliggjort, og hvordan indsatser og konsekvenser hænger sammen i kontanthjælpsmodtageres perspektiv. Efterfølgende relaterer vi vores resultater til tidligere effektforskning.

Effektforståelse

De ændringer, som vi har konstateret i løbet af opfølgningen, handler delvis om konkrete observerbare ændringer i kontanthjælpsmodtagernes situation: at nogle kommer i arbejde eller går i gang med en uddannelse. Mindst lige så væsentlige er imidlertid ændringer, som er mere indirekte, vage og usynlige, og som ikke opfanges gennem et undersøgelsesdesign, hvor der fokuseres på ’hårde’ indikatorer af typen opnået beskæftigelse eller påbegyndt uddannelse, som typisk anvendes som succeskriterier for beskæftigelses-indsatsen. I vores analyser har vi identificeret to typer ændringer eller effekter relateret til indsatserne: dels ændringer i kontanthjælpsmodtagernes faktuelle situation, dels ændringer i deres fortællinger om eget arbejdslivsperspektiv i løbet af opfølgningen.

Konkrete ændringer i kontanthjælpsmodtagernes position i forhold til arbejdsmarkedet drejer sig eksempelvis om opnåelse af arbejde på ordinære vilkår eller i form af deltidsjob, bevægelse fra praktik til ansættelse på løntilskud og fra virksomhedspraktik til ansættelse i fleksjob. Ændringerne kan endvidere bestå i at gennemføre eller påbegynde et forløb, der kan forventes at styrke mulighederne på arbejdsmarkedet, herunder at gennemføre et kortere kursus (fx hygiejnekursus, vagtkursus), at erhverve sig kørekort, eller at påbegynde en flerårig uddannelse (evt. under revalidering). Det kan også handle om at begynde en behandling, som tidligere ikke har været mulig bl.a. fordi problemerne ikke har været synlige eller anerkendte, eller systemet ikke har magtet at tage hånd om dem (fx misbrug, psykiske problemer, familie¬problematik). Men konsekvenser af indsatser handler også om udeblivelse af (konkrete) effekter i form af fortsat tilværelse på kontanthjælp uden afklaring, eller ophobning af komplicerende livsomstændigheder uden udsigter til noget andet (herunder problemer med børn, økonomiske problemer, kriminalitet, misbrug, yderligere marginalisering). Dermed har effektforståelsen i undersøgelsen omfattet både positive og negative samt såvel tilsigtede som utilsigtede konsekvenser af beskæftigelsesindsatser, hvilket står i kontrast til den frem-herskende kvantitative forskning, der er fokuseret på målopfyldelse og således ikke beskæftiger sig med latente eller utilsigtede følgevirkninger.

Et væsentligt opmærksomhedspunkt i undersøgelsen har endvidere været, om det er muligt at konstatere ændringer i kontanthjælpsmodtagernes fortællinger, som kan relateres til ændringer i deres arbejdsidentitet og til beskæftigelsesindsatsen. Vi har eksempler, hvor der indtræder flere overvejelser om fremtid i narrativer undervejs i løbet af opfølgningen, og hvor tidligere problemfokuserede fortællinger i løbet af undersøgelsesperioden fylder mindre end ved de første kontakter. Der er ligeledes eksempler på, at kontanthjælpsmodtagere spontant giver udtryk for, at deres hverdag er blevet mere overskuelig og indholdsrig. Men der er også eksempler på, at situationen opleves uændret, eller at der decideret sker en udvikling mod større uklarhed samtidig med deltagelse i et afklaringsforløb eller ophobning af problemer på trods af friholdelse fra aktivering. Ændringer i fortællinger eller mangel på samme er som regel afhængige af, hvordan kontanthjælpsmodtageren positionerer sig i forhold til indsatsen. Nogle giver således udtryk for, at de selv har truffet valg og påvirket indsatsernes udformning, mens andre oplever, at de bliver undertrykt eller fastlåst af udefrakommende beslutninger og handlinger, som de står magtesløse overfor.

Kobling mellem indsats og effekt

Undersøgelsen bidrager med viden om, hvordan effekter typisk opstår og udvikler sig gennem et forløb bestående af flere led, medvirken af flere aktører og mobilisering af forskellige ressourcer. Det vil sige, at effekten for kontanthjælpsmodtagere fra matchkategorierne 3 til 5 sjældent opstår gennem et enkeltstående aktiveringstiltag og således følger deres forløb ikke en simpel indsats/effekt-logik. Dette træder ikke mindst frem i forløb kendetegnet ved vekselvirkning mellem kontanthjælpsmodtager og beskæftigelsessystem. Der kan være afgørende hændelser eller relationer, der gør forandringen i kontanthjælpsmodtagerens situation mulig. Det kan både dreje sig om forhold, som beskæftigelsessystemet har indflydelse på: hjælp til at finde en relevant praktikplads, når man af helbredsmæssige grunde er nødsaget til at skifte arbejdsområde; hjælp til at få omskoling i form af kortere kursus; vejledning til at søge hjælp til psykiske problemer eller behandling af misbrug; eller hjælp til gældssanering. Men det kan også handle om forhold, som beskæftigelsessystemet ikke kan påvirke, som fx kontanthjælpsmodtagerens eget netværk, som både kan spille en konstruktiv og en mindre konstruktiv rolle. I en række tilfælde er der også hændelser af mere tilfældig karakter som er af betydning for udfaldet såsom ny sagsbehandler med en mere beskæftigelsesrettet linje, eller ny speciallægeundersøgelse, eller ny ansøgning om tandbehandling, som giver afklaring i forhold til arbejdsmarkedet. I nogle tilfælde synes det at gøre en vigtig forskel, om sagsbehandleren tror på klienten og har tillid til, at hjælpen er af betydning, hvilket er interessant i betragtning af, at Hohnen m.fl. (2007) beskriver, hvordan sagsbehandlere, der arbejder med kontanthjælpsmodtagere i de lavere matchkategorier i meget begrænset grad selv har tiltro til, at den indsats, de har til rådighed, hjælper.

Der er flere eksempler på, hvordan konkrete indsatser danner udgangspunkt for forandrings¬processer, men at udfaldet samtidig på afgørende måde er betinget af konkrete omstændigheder. Det kan eksempelvis dreje sig om at have et netværk og en omgangskreds, der opretholder tanken om at komme i arbejde, og som konkret kan hjælpe med at finde et job eller som tidligere nævnt om tandbehandling og gældssaneringsperspektiv. Eller at erfaringerne med at være i virksomhedspraktik viser sig positive og muliggør en reaktivering af tidligere kompetencer fra arbejdsmarkedet eller en tidligere dannet lønarbejderidentitet.

I tilfælde, hvor relationen mellem kontanthjælpsmodtager og beskæftigelsessystem er præget af magtesløshed og oplevelse af at blive tilsidesat, bliver koblingerne mellem indsatser og konsekvenser som regel enten svage eller utilsigtede. Kontanthjælpsmodtagere er også i disse tilfælde i besiddelse af værdifuld viden ikke alene om deres egne ressourcer og barrierer, men også i form af indsigt i de muligheder og forhindringer, der kan være afgørende for, hvilken indsats der kan gøre en forskel. De har typisk erfaringer med systemet med oplevelser af indsatser, der ikke har ført noget positivt med sig, men som i stedet har resulteret i en oplevelse af nederlag. Det kan dreje sig om ’tvangsaktivering’ i form af endnu et afklaringskursus i rækken af afklaringskurser eller behandlinger, som gennemføres efter en systemlogik fjernt fra kontanthjælpsmodtagerens egen virkelighed. Eller der kan være tale om en rutinepræget og mekanisk gennemførelse af beskæftigelsesindsatsen i form af kontaktforløbssamtaler, som ingen af parterne hverken ser som eller forsøger at gøre meningsfulde.

Indsatsen lykkes ikke, hvis kontanthjælpsmodtagerens viden ikke figurerer i indsatsen, og hvis den blot bliver trukket ned over hovedet på den pågældende. I så fald bliver der blot tale om en tilsyneladende gennemførelse.

I en række cases kan man umiddelbart tale om en målbevidsthed i forhold til beskæftigelsesindsatsen, hvor kontanthjælpsmodtageres eget initiativ i relation til beskæftigelse og sigte på selvforsørgelse spiller en vigtig rolle i deres eget forløb. Dette findes også blandt de såkaldte lavere matchgrupper. Det kan særlig have betydning, hvor systemet rummer løse ender eller udviser svigt, eller hvor kontanthjælpsmodtagere ser alternative muligheder eller er motiverede for at gå hurtigere frem. I det hele taget understøtter forekomsten af cases af denne type betydningen af positive incitamenter frem for afskrækkelse eller trusler, som tildeles en fremtrædende rolle i den kvantitative effektforskning. Det gælder både med hensyn til at komme i arbejde og starte på en uddannelse. Samarbejde med og støtte fra beskæftigelsessystemet, herunder sagsbehandleren, er imidlertid ikke ligegyldig i disse cases. Selv om nogle handler selvstændigt eller på trods af systemet, er konstruktivt samspil med systemet i andre tilfælde en tilskyndelse til og forudsætning for, at eget initiativ og målbevidsthed kan udfoldes. Selv om flere af disse cases rummer eksempler på personer med et stærkt arbejdslivsperspektiv og vedholdende strategier viser casene ikke, at kontanthjælpsmodtagere med egen målbevidsthed klarer sig under alle omstændigheder. Flere har tidligere været inde i vanskelige faser og kan igen komme ud for deroute. Der er ’skrøbelige’ sider hos flere, og også i denne type cases er konstruktivt samspil med systemet derfor af stor betydning.

Uafhængigt af, om relationen mellem kontanthjælpsmodtager og system er præget af vekselvirkning, magtesløshed eller målbevidsthed, forløber indsatsen over for kontanthjælpsmodtagerne ikke glat, konfliktfrit og harmonisk, således at forskellige trin i en langsigtet plan gennemføres fra a til z i en lineær rækkefølge mod en højere målopfyldelse. Koblingerne mellem indsatser og konsekvenser i de enkelte cases foregår ikke i form af en automatik eller mekanik; det sker gennem forhandling, medspil og modspil.

Effekt set i forhold til tidligere forskning

Generelt er de hidtidige resultater af analyser af aktiv arbejdsmarkedspolitik på makroniveau pessimistiske. De viser, at aktiveringen har beskeden virkning, og at virkningen nærmest ikke kan tilskrives selve indholdet af indsatsen, men først og fremmest de berørtes ønske om at undgå aktivering. Aktivering er således snarere blevet betragtet som afskrækkelse eller trussel end som hjælp (jf. Jensen m.fl. 2002; Rosholm 2003; Smedslund 2006). Budskabet i nærværende undersøgelse er trods alt mere optimistisk i og med, at vi finder flere eksempler på konstruktive resultater af selve beskæftigelsesindsatsen – dvs. såkaldte programeffekter (jf. den sondring mellem tre forskellige typer effekter, som flere kvantitative analyser har peget på, nemlig motivations-, fastholdelses- og programeffekter, bl.a. Rosholm 2003).

Samtidig er det vigtigt at pointere, at de konstruktive resultater hverken opstår gennem en simpel logik eller gennem en aktørs (særlig systemrepræsentantens) ensidige ageren eller bidrag. Konstruktive resultater synes som minimum at forudsætte, at beskæftigelsesindsatsen er baseret på muligheden for at benytte en bred vifte af tilbud, dvs. at indsatsen bygger på en bred fortolkning af beskæftigelsespolitikkens tese om den korteste vej til arbejdsmarkedet (Beskæftigelsesministeriet 2002), også omfattende indsatser inden for og i samarbejde med andre sektorer. En yderligere nødvendig forudsætning er relationen mellem kontanthjælpsmodtager og beskæftigelsesmedarbejder, som udgør en væsentlig faktor med hensyn til, om beskæftigelsesindsatsen bliver en hjælp. Vores resultater udfordrer således konklusioner af tidligere undersøgelser, som har fremhævet sagsbehandleres adfærdsregulerende og disciplinerende rolle som en effektiv fremgangsmåde for at opnå succes med beskæftigelsesindsatser, eller som har fremstillet sagsbehandleren som værende uden betydning ved udvælgelsen af en beskæftigelsesindsats (bl.a. Behncke, Frölich & Lechner 2007). Vores undersøgelse af forløbet for kontanthjælpsmodtagere med andre problemer end mangel på arbejde understøtter ikke denne type konklusioner, som dels negligerer sagsbehandleres kompetencer og betydning, dels giver dem et meget begrænset handlingsrum. Set fra kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel er sagsbehandlerne og deres relation til kontanthjælpsmodtagerne af central betydning for at fastholde og muliggøre et beskæftigelsesperspektiv. Det afgørende er ikke, om de har en ’hård’, disciplinerende stil eller en modsat ’blød’, men derimod, om de formår at bidrage til at gøre beskæftigelsesindsatsen relevant for den berørte. Det handler om tydeliggørelse, konkretisering og forhandling frem for adfærdsregulering.

1.3 Konklusion

Vi vil på baggrund af undersøgelsen fremhæve tre konkluderende punkter, som bidrager med nye perspektiver på indsats og effekt:

Kontanthjælpsmodtagernes viden om indsatser og konsekvenser

Undersøgelsen bidrager med kvalitativ viden om konsekvenser af beskæftigelsesindsatser. I den viden, som undersøgelsen bidrager med, indgår konstruktiv viden om programeffekter, om frontlinjemedarbejderes faglige praksis og om kontanthjælpsmodtageres deltagelse. Analyserne viser, at negligerer man denne type viden, risikerer man at negligere såvel væsentlige potentialer som væsentlige barrierer for, at indsatser kan føre til ønskværdige resultater. Der er tale om en handlingsrelevant viden om, at der i hver ny situation sker en tilpasning eller oversættelse af indsatserne til de konkrete forhold. Det er endvidere en viden, som primært beskæftigelsesindsatsens umiddelbare aktører sidder inde med. Gennem kontanthjælpsmodtagernes fortællinger får vi således ikke blot summariske udsagn om, hvordan offentlig service generelt opfattes, men konkrete og nuancerede beskrivelser og vurderinger af specifikke beskæftigelsesindsatsers betydning i forhold til specifikke problemstillinger.

Aktørernes rolle og indsatsernes udformning

Analyserne af kontanthjælpsmodtagernes fortællinger viser, at kvaliteten af relationer i front¬linjen er meget vigtig. Vi illustrerer gennem analyserne, at aktørerne former og giver indsatserne indhold. Dette bygger på et andet syn på indsatser og effekter end det gængse, hvor der ses på indsatser som effektive eller ikke-effektive. Vi bevæger os med en ofte brugt metafor ind i den ’sorte boks’ mellem det input, en given intervention indebærer, og det resultat, der kommer ud af det. Indsatser og effekter optræder her som størrelser, der ikke er givet på forhånd, men bliver til og udvikler sig over tid. Det sker gennem processer, mekanismer og relationer, hvori indgår såvel menneskelige aktører som en række andre omstændigheder eller faktorer. De primære aktører i indsatserne, herunder specielt kontanthjælpsmodtagerne, bliver i denne optik ikke først og fremmest (styrings)objekter, men medskabere, medkonstruktører eller medproducenter af indsatserne.

Korte narrativer kombineret med relationel evaluering som tilgang

Centralt i undersøgelsens indkredsning af et kvalitativt effektbegreb står en narrativ tilgang, som repræsenterer en viden, der ekskluderes i gængse undersøgelser og forståelser af effekter, en viden der er vigtig både fra et individuelt, et professionelt såvel som et styringsmæssigt perspektiv. De korte narrativer fungerer både som identitetsmarkører og som kilder til beskæftigelsesindsatsens indhold og konsekvenser. Fokus på kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel har bestyrket os i at se beskæftigelsesindsatsens indhold og konsekvenser som kæder af sammenhænge, hvorigennem indsatsernes elementer af aktørerne bliver samlet til konkrete forløb, som nogle gange fastholder status quo, men også indebærer forandring.

1.4 Perspektiver på indsatsens udformning

På tværs af vores materiale med forskellige typer sagsforløb kan følgende udledes på baggrund af analyserne om beskæftigelsesindsatsens konsekvenser:

Beskæftigelsessystemet fremtræder opsplittet set fra kontanthjælpsmodtagernes synsvinkel.
Beskæftigelsessystemet fremtræder ikke finmasket og sensitivt set med kontanthjælpsmodtagernes øjne.
Beskæftigelsessystemet fremtræder som et system, som ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til kontanthjælpsmodtagernes problemer, ønsker og forudsætninger.

Opregningen af uhensigtsmæssigheder er også indirekte en opregning af potentialer og forbedringsmuligheder, hvilket kan illustreres for hver af de tre kategorier, som blev dannet for at illustrere kontanthjælpsmodtagernes forskelligt handlingsrum i forhold til systemet (jf. de tre analysekapitler 6, 7 og 8):

Specifikt for forløb kendetegnet ved ’vekselvirkning’ mellem kontanthjælpsmodtager og beskæftigelsessystem ses betydningen af, at beskæftigelsesindsatsen bliver tænkt sammen med og gjort til en del af den enkelte kontanthjælpsmodtagers ’projekt’, hvorved den bliver en del af den enkeltes fortælling.
Specifikt for forløb kendetegnet ved kontanthjælpsmodtagernes magtesløshed fremgår beskæftigelsessystemets begrænsede evne til aktivt at bidrage til problemernes løsning.
Specifikt for forløb kendetegnet ved kontanthjælpsmodtagerens målbevidsthed synes at være, at disse kan spille en vigtig rolle i deres eget forløb, som kan være af væsentlig betydning.

Tilbage til top ↑