Samfundsøkonomiske omkostninger ved detailregulering
Sammenfatning
I denne rapport analyseres og diskuteres det, hvilke muligheder og problemer der er forbundet med at vurdere de samfundsøkonomiske omkostninger ved konkrete reguleringer. Først afklares det, hvad regulering og afbureaukratisering er, og det diskuteres, hvilke fordele og ulemper der er forbundet med de konkrete metoder, der anvendes til at vurdere omkostninger ved reguleringer. For det andet gennemføres der et eksempelstudie, hvor der laves en analyse af de samfundsøkonomiske omkostninger ved opkrævning af gebyrer på sundhedskort. De politiske processer bag reguleringen beskrives, og det analyseres, hvilke arbejdsgange den afstedkommer i kommunerne. I forlængelse heraf analyseres de samfundsmæssige omkostninger ved denne regulering. Fordelene ved opkrævningen af gebyret opgøres ikke. Det betyder, at det ikke kan vurderes, om reguleringen er for detaljeret, da det ville kræve en opgørelse af fordele, såvel som omkostninger. Den konkrete case er valgt, fordi den er almindelig kendt, og fordi der trods alt er tale om en forholdsvis simpel regulering. Det betyder, at de metodemæssige problemer, der er forbundet med at vurdere de samfundsmæssige omkostninger i dette studie, må vurderes at være forholdsvis små i forhold til dem, der vil være forbundet med at vurdere omkostningerne ved mere komplekse reguleringer, alt andet lige.
Eksemplet viser, at vedtagelsen af en tilsyneladende simpel regulering centralt resulterer i overraskende omfattende arbejdsgange lokalt, og at de omkostninger (inklusive betalingen), der påhviler borgeren i forbindelse med udstedelsen af kortet, er ret store i forhold til de omkostninger, der er forbundet med administrationen af kortet. Derfor er det væsentligt at have blik for de samfundsøkonomiske omkostninger ved regulering, fra den vedtages politisk, til den møder borgeren.
Regulering og afbureaukratisering
Helt grundlæggende handler regulering om at få folk til at ændre adfærd. Det sker typisk gennem iværksættelse af regler inden for en hierarkisk relation. En nærmere diskussion af begrebet giver grundlag for at præcisere, at regulering kan rette sig imod såvel den offentlige som den private sektor, og at den også kan iværksættes af og rettes imod forskellige niveauer i den offentlige sektor. Desuden er regulering ikke kun baseret på regler, men også på andre virkemidler, som fx information eller afgifter. I forlængelse heraf kan afbureaukratiseringstiltag rettes imod såvel den offentlige som den private sektor og imod reguleringer, der kommer fra myndigheder på forskellige niveauer. Det vil sige fra såvel statslige, regionale og kommunale enheder. I tillæg hertil kan afbureaukratisering rettes ikke blot mod ren regelregulering, men også mod styringstiltag i bredere forstand. Den kan være i form af informationer, der udsendes, eller reguleringer, som indeholder økonomiske incitamenter som fx gebyrer.
Muligheder og begrænsninger
Der er sket en betydelig udvikling i metoderne til at vurdere regelmængdens omfang og hensigtsmæssighed siden de første regelforenklingstiltag i 1980’erne, som var baseret på en simpel optælling af regler. I working paperet sammenlignes AMVAB-metoden, som retter sig imod at vurdere virksomhedernes administrative byrder, VAKKS-metoden, som bruges til at vurdere, hvilke administrative konsekvenser ny regulering har for kommunerne, og samfundsøkonomiske beregninger, som søger at opgøre omkostningerne for samfundet som helhed. En samfundsøkonomisk beregning har en række fordele. Den væsentligste er, at beregningen ud over at se på virksomhederne og kommunernes administrative omkostninger også tager omkostninger med i bredere forstand og dermed ender med en vurdering af, hvor hensigtsmæssig reguleringen er for samfundet som helhed. Det vil sige også for borgerne. Desuden inddrages såvel positive som negative afledte effekter, hvilket gør det muligt at vurdere, om ændringer i den eksisterende regulering samlet set øger samfundets nytte. Ud fra en klassisk velfærdsøkonomisk betragtning vil en regulering, som har negative samfundsøkonomiske konsekvenser, være uhensigtsmæssig. Her ligger altså en mulighed for at komme med en vurdering af reguleringers hensigtsmæssighed, som ikke er baseret på analyser af dem, som reguleringen pålægger administrative omkostninger, men også dem, som måtte inddrage andres – fx borgernes – omkostninger eller fordele ved en konkret regulering. På den baggrund kan en samfundsøkonomisk beregning bruges til at vurdere, om en regulering er blevet for detaljeret. Der er således en række hensyn, der taler for at gennemføre samfundsøkonomiske vurderinger, men da det ikke mindst datamæssigt er ret krævende, blev der i rapporten gen-nemført et eksempelstudie, som danner baggrund for en diskussion af, hvilke muligheder og begrænsninger der er forbundet med at beregne de samfundsøkonomiske konsekvenser af en konkret sagsgang.
Gebyropkrævning
Analysen af beslutningsprocessen bag indførelsen af gebyrer på sundhedskort viser, at det forhold, at det har administrative konsekvenser for kommunerne, ikke er noget, der fylder meget i debatten, da gebyret indføres i 1990. Over årene indføres der en række undtagelses-bestemmelser, som også medfører en række arbejdsgange i kommunerne, fx i forhold til kontrol. Der oprettes således en sagsbehandling på kommunalt niveau, som omfatter visitering af borgerne i forhold til, om de er berettigede til et nyt sundhedskort uden at skulle betale, meddelelse af afgørelsen, modtagelse af betalingen og kontrol af betaling.
I rapporten er der blevet gennemført et eksempelstudie af de samfundsøkonomiske omkostninger ved opkrævningen af gebyret. Det er tydeligt, at der er metodiske udfordringer forbundet med at vurdere, hvilke omkostninger der er forbundet med konkrete reguleringstiltag. En vurdering af de samfundsøkonomiske konsekvenser kræver yderligere oplysninger end en opgørelse af de administrative byrder. I den konkrete analyse er der en række af disse oplysninger, det ikke har været muligt at fremskaffe. Det gælder oplysninger om den præventive effekt ved indførelsen af sundhedskort – dvs. hvor mange færre borgere der mister deres sundhedskort, fordi der er en omkostning forbundet med at gøre det.
Den konkrete beregning af kommunernes administrative udgifter ved udstedelsen af gebyrpålagte sundhedskort er baseret på en mobilisering af den viden, kommunerne har om emnet. Derigennem er der blevet indsamlet et datagrundlag til at gennemføre omkostningsanalyserne. Konkret er omkostningerne identificeret ved at kontakte fire kommuner og interviewe dem ved brug af et spørgeskema. Formålet er at få et kvantitativt overblik over ressourceforbruget og derved give et godt grundlag for at estimere de budget- såvel som samfundsøkonomiske omkostninger, der er forbundet med udstedelsen af gebyrpålagte sundhedskort.
Til trods for at datagrundlaget kunne være mere sikkert, er det rimeligt at konkludere, at der er betydelig varians med hensyn til, hvor mange ressourcer de fire kommuner bruger på at udstede gebyrbelagte sundhedskort. Dette drejer sig især om den tid, de enkelte kommuner vurderer, at de bruger på at modtage anmodninger om gebyrbelagte sundhedskort via telefonen og/eller personligt. Spændet mellem tidsforbruget for en personlig henvendelse er således mellem 3 og 7,5 minutter. Dette vurderes at være et udtryk for både en usikkerhed omkring det faktiske tidsforbrug, men også være et udtryk for forskelle i serviceniveauet ment i den forstand, at nogle kommuner tager sig mere tid til at snakke med deres borgere end andre. Når kommunernes arbejdsgange er tilrettelagt forskelligt, afspejler det således, at der i praksis sker en forskellig afvejning mellem centrale forvaltningsmæssige værdier som serviceorientering, omkostningsreduktion, lovmedholdelighed, kontrol mv.
Opkrævningen af et gebyr skal afspejle de omkostninger, der er forbundet med den ydelse, der lægges et gebyr på. Der er altså tale om en brugerbetaling, hvor brugeren af en ydelse betaler for de omkostninger, der er forbundet med den ydelse, der ønskes. Sundhedskort finansieres over den almindelige skattebetaling og er i den forstand ”gratis” for borgeren, bortkomne sundhedskort er derimod gebyrpålagte. Borgeren skal altså selv betale, hvis kortet bliver væk. Det betyder, at gebyret principielt skal stå i forhold til de omkostninger, der er forbundet med at udstede et nyt. Beregningen viser, at borgeren betaler 198 kr. (inklusive skatteforvridningstab) for noget, som det koster samfundet 13,50 kr. (inklusive nettoafgiftsfaktor og skatteforvridningstab) at producere, hvis produktionen foregår billigst muligt (via internet). Dertil kommer den tid, der for borgeren er forbundet med at betale for kortet, hvilket hæver prisen til mellem 199 kr. og 207 kr. pr. kort, alt efter hvilken kommune betalingen finder sted i. Inddrages kommunernes omkostninger, er den totale pris mellem 210 og 256 kr. pr. kort.
Hvis der skal være en samfundsøkonomisk fordel ved at opkræve et gebyr, der er større end omkostningerne ved at producere kortet, skal det skyldes, at der er en præventiv eller adfærdspåvirkende effekt forbundet med det økonomiske incitament, som gebyret giver. Det vil sige, at det bliver billigere for samfundet, fordi folk i mindre grad smider deres sundhedskort væk, når der er omkostninger forbundet med det. Hvis en borger i den kommune, som har det højeste serviceniveau, skal betale for et nyt sundhedskort, så er de samfundsøkonomiske omkostninger for de andre borgere tilsammen næsten 49 kr. for at opdrage den pågældende til ikke i fremtiden at smide sit sundhedskort væk. Det må siges at være en hel del, når man tager i betragtning, at det ikke kan siges at være en alvorlig forbrydelse at smide et plastikkort væk. Eksempelstudiet viser således, at der for borgerne i Danmark er betydelige om-kostninger forbundet med at opkræve gebyrer på sundhedskort. Det taler for, at der kan være grund til i højere grad at tage borgernes omkostninger ved reguleringer i betragtning.
Med borgeren i centrum
Afbureaukratisering og deregulering er som andre reguleringspolitikker genstand for indflydelse fra politiske aktører herunder interesseorganisationerne. I en dansk sammenhæng er det over tid i høj grad erhvervsorganisationerne og senere i nogen grad også kommunerne, der har presset på for at påvirke dereguleringspolitikken. Der er således blevet udviklet metoder, som er egnede til at vurdere de administrative byrder af reguleringstiltag på netop deres område. Internationalt er der en stigende opmærksomhed mod, hvilke omkostninger regulering indebærer for borgerne, mens sådanne analyser endnu er fraværende i Danmark. I Holland gennemføres der SCM-analyser af borgernes omkostninger ved konkrete reguleringer. Disse studier ligner de analysemetoder, der anvendes i forhold til opgørelser af virksomhederne og kommunernes administrative byrder (AMVAB og VAKKS). De hollandske studier peger på, at de administrative byrder er store for borgerne fx i forbindelse med fornyelse af pas og kørekort. Eksempelstudiet viser i tråd hermed, at der for borgerne i Danmark er betydelige omkostninger forbundet med opkrævningen af gebyrer på sundhedskort. Det taler for, at der kan være grund til i højere grad at tage borgernes omkostninger ved reguleringer i be-tragtning. I de tilfælde, hvor det datamæssigt er for omfattende at lave vurderinger af de samfundsøkonomiske konsekvenser, kan der således laves mere afgrænsede beregninger af omkostningerne for borgerne. I Holland gennemføres der VAKKS-lignende analyser med fokus på de administrative omkostninger for borgerne (Kootstra & Rem 2008), men en sammenligning af forskellige landes indsatser på dette område viser, at der sker relativt mindre i Danmark (Jann et al. 2009).
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: