Tildeling af førtidspension og fleksjob
En kvalitativ analyse af forskelle i kommunernes praksis

Eigil Boll Hansen, Ulf Hjelmar og Thea Suldrup Jørgensen, august 2009

• Download AKF Working paper i pdf-format

Sammenfatning

AKF har gennemført en benchmarkinganalyse til at belyse kommunale forskelle i tildeling af førtidspensionering og fleksjob, når der kontrolleres for, at borgersammensætningen i kommunerne er forskellig, og at den enkelte kommune virker under forskellige rammebetingelser (Kolodziejczyk m.fl. 2009). Denne kvantitative analyse påpeger, at der er stor forskel i kommunernes tildelingspraksis, og at det altså kan være ”lettere” at få tildelt en førtidspension i én kommune frem for en anden. På baggrund af denne benchmarkinganalyse har AKF gennemført en opfølgende kvalitativ undersøgelse i ni kommuner for at få nærmere belyst, hvad der kan forklare denne forskel i kommunernes tildelingspraksis.

Vi har i undersøgelsen haft fokus på, hvorvidt forskelle i kommunernes tildeling af førtidspension og fleksjob kan forklares med forskelle med hensyn til:

• Bedømmelsen af, hvornår arbejdsevnen er varigt nedsat og har et omfang, så borgeren ikke vil være i stand til at blive selvforsørgende.
• Kommunens indsats for at efterprøve borgernes arbejdsevne og få borgerne ind på arbejdsmarkedet på så ordinære vilkår som muligt.

Vi har derudover søgt at afdække forskelle i konteksten for kommunernes tildeling af førtidspension og fleksjob. Denne kontekst er for hver enkelt kommune bestemt af de særlige politiske målsætninger og prioriteringer på området, de ressourcemæssige rammer, specifikke tiltag i forbindelse med kommunalreformen, oprettelsen af jobcentre i januar 2007 og de særlige organisatoriske rammer for afklaring og forberedelse af fleksjob og førtidspensionssager, som den enkelte kommune måtte have.

Undersøgelsen peger på, at forskellene mellem kommunerne i omfanget af tildelte fleksjob og førtidspensioner bl.a. kan henføres til, hvordan den enkelte kommune har håndteret lang­varige kontanthjælpssager og sygedagpengesager. I flere kommuner var der opstået en sags­pukkel som følge af kommunalreformen pr. 1. januar 2007, som faldt tidsmæssigt sammen med etableringen af jobcentrene. Samtidig har mange kommuner oplevet en presset perso­nalesituation, og som resultat af disse forhold er der fra 2006 i mange kommuner blevet op­arbejdet en lang række uafsluttede sager. Kommuner, som har tildelt forholdsvis få førtids­pen­sioner i 2006/2007, synes at have været inde i en periode, hvor afklaring af langvarige kon­tanthjælpsmodtagere eller sygedagpengemodtagere har været nedprioriteret, og konsekven­sen har bl.a. været, at kommunen har forlænget mange sygedagpengesager ud over 52 uger.

Omvendt er der i undersøgelsen eksempler på kommuner, som i den omhandlede periode har sat ekstra ressourcer ind på at få afviklet sagspuklen og få afklaret bl.a. langvarige sygedagpengemodtagere. Det har betydet en midlertidig stigning i tilgangen til førtidspension og fleksjob, og det har bl.a. også givet sig udslag i benchmarkinganalysen, hvor disse kommuner er kategoriseret som kommuner, som tildeler forholdsvis mange førtidspensioner og fleksjob i 2006/7. Dette kan for disse kommuners vedkommende altså i høj grad tilskrives deres strategi i forhold til at håndtere en sagspukkel, som er blevet oparbejdet.

En stabil og erfaren medarbejdergruppe i kommunen kan bidrage til en højere grad af kontinuitet i sagsbehandlingen, afklaring af komplicerede sager og dermed en hurtigere visitation og mere stabil tilgang til fleksjob og førtidspension, så sagspukler undgås. Det har været vanskeligt for mange kommuner – særligt i udkantsområderne – i de seneste år at fastholde og rekruttere erfarne medarbejdere med en socialfaglig baggrund, og dette er uvægerligt gået ud over sagsbehandlingen, navnlig de komplicerede og langvarige sager. Stor personaleudskiftning og svingende personalenormering kan omvendt føre til sagspukler i langvarige kontanthjælpssager og sygedagpenge og til svingende tildeling af førtidspension.

I alle kommuner spiller den lægelige vurdering af arbejdsevnen sammen med arbejdsprøvninger en betydelig rolle som dokumentation ved tilkendelse af førtidspension. Kommunernes lægekonsulenter har en afgørende indflydelse på bedømmelsen af den lægelige indikation i forhold til arbejdsevnen. Der er i interviewene flere udsagn, der giver det indtryk, at den lægelige bedømmelse af, hvornår arbejdsevnen er varigt nedsat til et niveau, som berettiger til førtidspension, har været den afgørende faktor ved tildeling af førtidspension. Vi har ikke belæg for at konkludere, at en forskellig lægelig bedømmelse af arbejdsevnen kan forklare forskellen i tildelingsniveau i de kommuner, vi har undersøgt. Der er imidlertid en stærk indikation for, at en forskellig lægelig bedømmelse spiller en væsentlig rolle i forhold til variationen mellem kommunerne i tildeling af førtidspension.

Benchmarkinganalysen tyder på, at der særligt kan være en forskel på bedømmelsen af arbejdsevnen ved psykiske lidelser (Kolodziejczyk m.fl. 2009). I en praksisundersøgelse fra 2007 af tildeling af førtidspension som følge af psykiske lidelser anbefaler Ankestyrelsen, at der indhentes nødvendige psykiatriske oplysninger til belysning af diagnose og muligheder for behandling (Ankestyrelsen 2007). Denne anbefaling synes at være fulgt i alle kommunerne i den aktuelle undersøgelse, men der kan have været forskel i bedømmelsen af og opfølgningen på den psykiatriske diagnose. I interviewundersøgelsen er der eksempelvis en kommune, der lægger særlig vægt på, at kommunen skal være proaktiv i forhold til borgere med psykiatriske lidelser, da kommunens erfaring på området tilsiger, at en gradvis og lempelig tilpasning til arbejdsmarkedet er afgørende for erhvervsevnen. Denne tilgang kan gå på tværs af borgerens egne ønsker og forestillinger om egen erhvervsevne, og netop derfor opfordrer denne kommune sagsbehandlerne til at være særlig opmærksom på en gradvis og løbende tilpasning til arbejdsmarkedet for gruppen af borgere med psykiske lidelser.

I kommuner, der tildeler relativt få førtidspensioner, synes der at have været en tendens til, at bevilling af fleksjob er blevet centraliseret i form af, at kompetencen er blevet placeret hos en afdelingsleder eller et team eller råd. Det kan have strammet kravene til at bevilge fleksjob. I kommuner, som tildeler relativt mange førtidspensioner, er der imidlertid også eksempler på en sådan centralisering. Dette kan være en konsekvens af en praksisundersøgelse fra Ankestyrelsen fra 2006, hvor man finder, at i næsten halvdelen af sagerne har kommunerne tildelt fleksjob på et utilstrækkeligt grundlag, og man i forlængelse heraf anbefaler at styrke kvalitetssikringen af sagerne på fleksjobområdet (Ankestyrelsen, 2006a).

Vi har ikke fra undersøgelsen indikationer af, at der i kommuner, som tildeler relativt få før­tidspensioner, er en særlig forebyggende indsats, som modvirker, at arbejdsevnen blandt kon­tanthjælps- eller sygedagpengemodtagere bliver så nedsat, at den berettiger til førtidspen­sion. Der er dog kommuner, som beretter om en særlig indsats i forhold til særlige sygdom­me (fx psykiske) eller problemkomplekser, men den metode, der har været anvendt i den­ne undersøgelse, giver ikke belæg for at konkludere, hvorvidt sådanne indsatser har haft be­tyd­ning for tilgangen til førtidspension eller fleksjob. Der er tale om komplicerede processer, hvor der er brug for et helt andet undersøgelsesdesign for at kunne afdække eventuelle effekter.

Vi har heller ikke fundet forskelle mellem kommunerne med hensyn til politiske målsætninger og prioriteringer i arbejdsmarkedsindsatsen. Det er en gennemgående målsætning at nedbringe antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere og sygedagpengemodtagere i alle kommuner. Samtidig ses det, at der generelt ikke er politiske målsætninger for tilgangen til førtidspension og fleksjob. Undersøgelsen viser også, at der generelt ikke er budgetmæssige begrænsninger i forhold til tildeling af førtidspension eller fleksjob.

Vis

• Præsentation af udgivelsen

Udgivelser

Søg i udgivelser