Kommunalpolitikeres rolle og råderum
Jens Olav Dahlgaard, Ulf Hjelmar, Asmus Olsen og Lene Holm Pedersen, oktober 2009
Konklusion og sammenfatning
Denne undersøgelse drejer sig om kommunalpolitikernes rolle og råderum. Undersøgelsen bygger på en internetbaseret spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige medlemmer af kommunalbestyrelserne i Danmark, hvilket vil sige i alt 2.522 personer. Svarprocenten blev på 53, svarende til, at 1.336 kommunalpolitikere deltog i undersøgelsen. Undersøgelsen er gennemført i februar-marts 2009. Dertil kommer, at den kvantitative undersøgelse blev suppleret med kvalitative udsagn fra kommunalpolitikere i tre udvalgte byråd. I disse byråd blev centrale temaer og resultater i undersøgelsen gennemgået af forskerne bag undersøgelsen, og på den baggrund blev kommunalpolitikerne bedt om at tage stilling til, hvorfor resultaterne så ud, som tilfældet var. Disse kvalitative input er blevet brugt til at illustrere og nuancere sammenhænge i datamaterialet.
På baggrund af undersøgelsen er der udarbejdet videnskabelige artikler, som analyserer sammenhænge i datamateriale af særlig teoretisk interesse. Dertil kommer, at der om projektet er udarbejdet en række populære artikler, som er publiceret i Danske Kommuner og AKF Nyt. I denne rapport fremlægges de samlede empiriske resultater af undersøgelsen samt datadokumentationen.
I denne rapport ses der for det første på, hvem kommunalpolitikerne er, hvad de bruger deres tid til, og hvad der får dem til at stoppe i lokalpolitik. For det andet ses der på livet i kommunalbestyrelsen og forholdet til forvaltningen. For det tredje fokuseres der på, hvad der giver kommunalpolitikerne indflydelse. Det er et gennemgående tema i rapporten, hvad kommunalreformen har betydet for disse forhold.
Samlet set har det været rapportens formål at belyse, hvilke forhold som har betydning i forhold til at forstå kommunalpolitikernes rolle og råderum. Hvad er det, som udgør rammerne for kommunalpolitikernes arbejdsvilkår som politikere, og hvordan formår kommunalpolitikerne at udfylde disse rammer? Hvordan har rammerne ændret sig som følge af strukturreformen, og hvilke politikere har i dag størst indflydelse på de beslutninger, der træffes?
Undersøgelsen viser, at medlemmerne af kommunalbestyrelsen ikke er repræsentative i forhold til vælgerbefolkningen for så vidt, at der er flere mænd, midaldrende, offentligt ansatte og højt uddannede i kommunalbestyrelsen end for vælgerbefolkningen som helhed. Samtidig viser undersøgelsen, at privatansatte i højere grad frivilligt trækker sig tilbage fra kommunalbestyrelsesarbejdet end kommunalbestyrelsesmedlemmer i øvrigt. Privatansatte oplever altså, at der er større omkostninger forbundet med at være kommunalpolitiker end offentligt ansatte. De oplever, at det er særlig svært at få den politiske karriere til at harmonere med karrieren i arbejdslivet og hensynet til familielivet. Det ses endvidere af undersøgelsen, at skævheden i repræsentationen øges i takt med kommunalpolitikernes avancement. Blandt udvalgsformændene er der flere veluddannede og offentligt ansatte, og blandt borgmestrene er der flere veluddannede og langt flere mænd, end det gælder for menige kommunalbestyrelsesmedlemmer.
Problemet med den skæve demografiske sammensætning i kommunalbestyrelserne er, at nogle grupper i befolkningen kan få så svære betingelser for at deltage i kommunalpolitik, at de reelt mere eller mindre udelukkes fra kommunalpolitik. Dermed kan der komme et snævrere befolkningsgrundlag at rekruttere lokalpolitikere fra, og dermed kan der også opstå et rekrutteringsproblem i kommunerne.
Undersøgelsen viser, at tidsforbruget er højt, at tidsforbruget er øget, og at der ikke er tale om et overgangsfænomen. Den typiske kommunalpolitiker bruger 15-19 timer om ugen, hvilket cirka svarer til en halv fuldtidsstilling. Når man sammenligner med tidligere undersøgelser af kommunalpolitikeres tidsforbrug, står det klart, at tidsforbruget er øget. Tidligere undersøgelser viser at mere end halvdelen af politikerne havde et ugentligt timeforbrug på 12-15 timer i 1995, mens det tilsvarende tal var 10-12 timer i en undersøgelse foretaget imellem 1970 og 1974. Det tidsforbrug, som 50% eller flere af politikerne bruger, er dermed højere i 2009 end i alle tidligere undersøgelser.
Det næste spørgsmål, der rejser sig, er, hvorfor tidsforbruget er steget? I dag – godt to år efter kommunalreformen – er det umiddelbare arbejdspres i forbindelse med kommunesammenlægningerne overstået, og der er ikke forskel i tidsforbruget mellem sammenlægningskommuner og øvrige kommuner. Det tyder på, at der er tale om en varig ændring, som skyldes omlægninger i forbindelse med strukturreformen. Som en konsekvens af reformen fik kommunerne overført nye opgaveområder, stigende sagsmængder, og desuden blev der flere borgere per politiker. Undersøgelsen peger på, at dette er nogle af årsagerne til, at tidsforbruget er steget for kommunalpolitikerne.
I tillæg hertil viser undersøgelsen, at det især er institutionelle poster som udvalgsformand eller gruppeformand for et politisk parti, som har betydning for tidsanvendelsen. Eksempelvis bruger en udvalgsformand i gennemsnit 21 timer om ugen, mens et almindeligt medlem kun bruger 15 timer om ugen. Samtidig viser undersøgelsen, at kommunestørrelsen også betyder noget for tidsforbruget. Hvis man ser på de kommuner, der har et indbyggertal på mindst 80.000, er det tydeligt, at udvalgsformændene bruger rigtig meget tid. Mere end 80% af dem har et tidsforbrug på mindst 20 timer. Samtidig fremgår det af undersøgelsen, at mere end 40% af de menige medlemmer af kommunalbestyrelsen i kommuner med mindst 80.000 indbyggere har samme høje tidsforbrug.
I forlængelse af disse resultater kan det overvejes, om et tidsforbrug på det niveau, der ses her, overhovedet er foreneligt med en lægmandsmodel, som bygger på, at det at være kommunalpolitisk aktiv er en fritidsbeskæftigelse. Det kræver fleksible ansættelsesforhold uden et karrieremæssigt pres, hvis lokalpolitikerne skal kunne få det politiske arbejde til at gå op med hensynet til arbejds- og familieliv, når de skal bruge 20 timer af deres fritid hver uge på kommunalpolitik. Umiddelbart er der to typer af løsningsmuligheder på dette problem i lægmandsdemokratiet. For det første kan man søge at begrænse politikernes tidsforbrug til et niveau, der er realistisk inden for lægmandsmodellen, ved at fokusere på en ”Work smarter, not harder”-tilgang. Den anden løsningsmulighed er at se på behovet for en højere vederlæggelse og for flere fuldtidspolitikere, så lokalpolitikerne får bedre økonomiske og arbejdsmæssige rammer.
Hvad er det, der får kommunalpolitikerne til selv at sige stop? Spørgsmålet er interessant både i sig selv, og fordi besvarelsen af det giver en indsigt i, hvad der gør livet i kommunalbestyrelsen attraktivt for politikerne selv. Sammenlignet med de omkringliggende lande er udskiftningen af lokalpolitikerne i Danmark tilsyneladende markant lavere. Set i det lys er graden af frivillig tilbagetrækning således ikke alarmerende høj. Samtidig er den frivillige tilbagetrækning heller ikke alarmerende lav, og der er ikke noget, der tyder på, at det er meget vanskeligt at blive kommunalpolitiker i Danmark sammenlignet med andre lande. Tværtimod kan det i nogle tilfælde være et problem at få kandidater nok.
Når kommunalpolitikerne forlader kommunalpolitik, er der en række forhold, der har betydning for den beslutning. AKF’s undersøgelse viser, at det er ønsket om at få politisk indflydelse, som udgør den væsentligste drivkraft for kommunalpolitikerne. De kommunalpolitikere, som opnår indflydelse, er langt mindre tilbøjelige til at forlade kommunalpolitik igen, end de kommunalpolitikere, som ikke har indflydelse. Det fremgår også af undersøgelsen, at det navnlig er de politiske ambitioner, der driver værket. Hvis man er klar til at lade sig opstille til Folketinget, er det mindre sandsynligt, at man stopper. Desuden viser undersøgelsen en tendens til at politikere fortsætter, indtil de får opfyldt deres karrieremæssige ambitioner, og så er sandsynligheden større for, at de trækker sig tilbage. Samtidig skal det bemærkes, at de karrieremæssige muligheder i kommunalpolitik er mere begrænsede, end det gør sig gældende i Folketinget. I Folketinget falder sandsynligheden for, at de folkevalgte trækker sig tilbage jo større anciennitet de har – altså jo flere år de har været medlemmer. I kommunalbestyrelserne gør det omvendte sig gældende. Her stiger sandsynligheden for tilbagetrækning jo længere man har været valgt ind – når der kontrolleres for alder. Der er altså noget, der tyder på, at kommunalpolitikerne hurtigere får opfyldt deres politiske ambitioner end landspolitikerne, og dette har en indflydelse på beslutningen om at trække sig fra politik. Arbejdsmiljøet har også en betydning for så vidt, at de politikere, der oplever, at der finder uberettigede personangreb sted, i højere grad holder op.
På baggrund af undersøgelsen kan der drages en række konklusioner om, hvordan konsensus og konflikt i kommunalbestyrelsen præger byrådsarbejdet. I mange kommunalbestyrelser har man således en tradition for at føre mere konsensusorienteret politik med brede konstitueringer og brede forlig, end man ser i landspolitik. Ofte er der således i kommunalbestyrelserne et livligt samarbejde på tværs af de partiskel og fløje, som eksisterer i landspolitik.
Analysen viser her, at lokalpolitikerne i varierende omfang opfatter byrådsarbejdet som præget af konsensus, og det præger de beslutninger, der tages i byrådet. Det fremgår af undersøgelsen, at konsensusopfattelsen generelt er svagere i kommuner uden et dominerende parti. Generelt tyder det på, at koordination mellem partigrupperne er central for styrken af konsensusnormen. Samtidig fremgår det af undersøgelsen, at opfattelsen af konsensusnormen generelt er stærkere for de aktører, der er tættest på borgmesteren, dvs. deltagere i koalitionen bag borgmesteren. Dette tolkes som, at konsensusnormen er et fleksibelt fænomen og er betinget af den enkelte folkevalgtes ideologiske og institutionelle placering i byrådet – konsensusnormen behøver ikke at inkludere alle.
Kommunalpolitikernes rolle er bl.a. at stå i spidsen for det lokale demokrati. Undersøgelsen peger her på, at dette rummer en række udfordringer. Der er således en række institutionelle forhold, der har betydning for kommunalpolitikernes vilkår og muligheder for at opnå indflydelse. Det fremgår bl.a. af undersøgelsen, at graden af konsensus i kommunalbestyrelsen er af væsentlig betydning for den oplevede grad af indflydelse, således at flere oplever at have indflydelse, når der er konsensus. Samtidig ses det, at jo flere forskellige partier, der er repræsenteret i kommunalbestyrelsen, i jo højere grad vurderes det, at evnen til at træffe tværgående beslutninger er begrænset.
Kommunalpolitikerne spiller også en rolle i forhold til at tage ansvaret for implementeringen af et omfattende regelsæt. Overordnet viser undersøgelsen på dette punkt, at der er en forholdsvis lille del af politikerne, der oplever, at der er et stort problem i forholdet til forvaltningen. De kommunalpolitikere, der har størst indflydelse, oplever, at det er lettere at samarbejde og få deres sager gennemført i forvaltningen. I tråd hermed er det også de kommunalpolitikere, der i højeste grad er i kontakt med forvaltningen, fx via udvalgsformandsposter, der oplever, at forholdet til forvaltningen er mindst problematisk. Det er på mange måder et sundt tegn. Hvis de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der hyppigst er i kontakt med forvaltningen oplevede kontakten som problematisk, ville det være et usundt tegn. På den anden side er det også meget væsentligt, at kommunalbestyrelsesmedlemmer, som ikke besidder institutionelle poster, føler, at det ikke er svært at få indblik i forvaltningen af kommunalbestyrelsens beslutninger. Ellers vil det være et tegn på en magtkoncentration, som kan være uhensigtsmæssig i forhold til at sikre en sund opposition.
Kommunalpolitikerne har desuden en væsentlig rolle i forhold til den overordnede ledelse af de kommunale serviceinstitutioner. Undersøgelsen viser her, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne arbejder grundigt med denne form for styring. Kommunalbestyrelsesmedlemmerne modtager løbende dokumentation for opfyldelsen af de politiske mål for økonomien, mens de modtager dokumentation for opnåelsen af kvalitet og resultater mindre hyppigt, hvilket opfattes som en rigtig prioritering af lokalpolitikerne. Undersøgelsen tyder på, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne generelt ikke oplever et presserende behov for mere dokumentation for at kunne udøve en effektiv målstyring. Dette udelukker dog ikke, at der kan være behov for udvikling af bedre dokumentation for at kunne udøve effektiv målstyring.
Endelig viser undersøgelsen, at folkevalgte fra sammenlægningskommuner i overvejende grad har et lavere niveau af indflydelse på både dagsordenen og i forhold til de faktiske beslutninger, der træffes i byrådet. Endvidere tyder resultaterne på, at byrådspolitikere fra kommuner, som udgør en relativ lille del af en ny sammenlagt kommune, generelt er mindre indflydelsesrige end politikere fra kommuner, som udgør en relativ stor del af en sammenlagt kommune. Endvidere ses, at omfanget af strukturforandringerne i særlig grad synes at have betydning for den dagsordenfastsættende indflydelse, hvilket kunne indikere, at nogle folkevalgte har sværere ved at finde sig til rette i den mere målorienterede (og mindre enkeltsagsorienterede) rolle i de nye kommuner. Den resterende analyse viser, at institutionelle positioner, politisk erfaring og tid investeret i hvervet som lokalpolitiker er vigtige forhold for at opnå indflydelse. Det kan altså betale sig at bruge tid på posten som kommunalpolitiker, hvis man vil have indflydelse i kommunalpolitik. Samtidig peger undersøgelsen dog på, at tidsforbruget er øget væsentligt de senere år, og det kan være svært at finde den nødvendige tid som kommunalpolitiker.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: