Hverdagslivet og kommunalreformen
Erfaringer fra specialiserede tilbud på handicapområdet 2008

Inge Storgaard Bonfils, Nichlas Permin Berger, Micalla Ingwersen og Anja Bihl-Nielsen, AKF, februar 2009

Download AKF Working paper i pdf-format

Sammenfatning og konklusion

Den kommunale opgave og strukturreform betyder, at der sker store forandringer i de strukturelle, processuelle og politiske rammer for driften af de specialiserede tilbud på handicapområdet. Undersøgelsen ”Kommunalreformen og handicap” belyser, hvad kommunalreformen betyder for borgere med funktionsnedsættelse, som har behov for specialiserede tilbud og rådgivning. Mange af de ændringer, som følger af kommunalreformen, påvirker medarbejdere og ledere i de specialiserede tilbud. Når arbejdsvilkårene ændres for medarbejdere og ledere, kan det føre til forandringer, som påvirker brugerne i positiv eller negativ retning. Projektet bygger derfor på interview med både brugere, medarbejdere og ledere fra specialiserede tilbud og rådgivningsenheder på handicapområdet.

I dette working paper sætter vi fokus på brugernes hverdagsliv og medarbejdere og lederes arbejdsliv i de specialiserede tilbud. Formålet er at analysere, hvordan kommunalreformen påvirker hverdagen, sådan som den opleves af brugere, medarbejdere og ledere på de specialiserede tilbud. Fokus er således på de praktiske erfaringer og forandringer i hverdagslivet og brugere, medarbejdere og lederes oplevelser og vurderinger af disse forandringer. Vi ser på de forandringer, som følger af kommunalreformen, men det er samtidig givet, at brugere, medarbejdere og ledere oplever forandringer og udfordringer, som ikke er koblet til kommunalreformen, men kan vedrøre andre forhold. Endelig er det værd at bemærke, at en række af de udfordringer eller problemer, som brugere, medarbejdere og ledere fortæller om, ikke er nye, men problemer, som også eksisterede før reformens ikrafttrædelse. Det nye er dog, at i og med, at kommuner og regioner har overtaget driftsansvaret for de specialiserede tilbud, adresseres disse problemer nu mod de nye driftsherrer. Kommuner og regioner spiller derfor en central rolle i at skabe rammer for, at problemerne kan løses.

Analysen bygger på interview med ledere, medarbejdere og brugere fra 20 forskellige specialiserede tilbud på handicapområdet. De specialiserede tilbud omfatter døgn- og dagtilbud, rehabiliteringstilbud, specialskoler, aflastningstilbud til børn, specialbørnehaver og andre typer af specialiserede tilbud. Brugegrupper omfatter både voksne og børn, og brugerne har forskellige typer af nedsat funktionsevne omfattende bl.a. udviklingshæmning, hjerneskade, autisme, cerebral parese, epilepsi, fysiske funktionsnedsættelser, synshandicap og psykisk sygdom. Brugerne repræsenterer et bredt spektrum af forskellige typer og grader af nedsat funktionsevne, som alle har det til fælles, at de er brugere af specialiserede tilbud og rådgivning. Undersøgelsesfeltet er dermed karakteriseret ved høj kompleksitet, både hvad angår undersøgelsens målgruppe og de forbundne tilbud. 16 af de 20 tilbud er blevet fulgt siden 2006, og fire deltager i undersøgelsen fra 2008. I de kommende år vælges yderligere en række tilbud til undersøgelsen. Datamaterialet til dette working paper består af 50 interview gennemført i 2008; 16 med brugere, 16 med medarbejdere og 18 med ledere. Analysen giver et indblik i forandringer, som interviewpersonerne oplever 1-1½ år efter kommunalreformens ikrafttrædelse.

Brugernes oplevelser – set fra et hverdagsperspektiv

Undersøgelsen viser, at kun enkelte af de 16 brugere har oplevet ændringer i de ydelser, de modtager, hvor der er sket mindre forøgelser eller reduktioner i deres ydelser. Det er dog ikke noget, som påvirker deres hverdag i nævneværdig grad. En enkelt bruger har oplevet dramatiske forandringer som følge af kommunalreformen, hvor familien umiddelbart efter reformen fik frataget ydelser, som de siden hen har erhvervet igen. Der er således en vis variation i de erfaringer, de 16 brugere har omkring forandringer i de ydelser, de modtager, men hovedindtrykket er, at kommunalreformen ikke har ændret nævneværdigt på omfanget eller kvaliteten af de ydelser, de modtager.

Når brugerne fortæller om deres erfaringer med kommunalreformen, handler det primært om, at de oplever, at der sker ændringer i medarbejdere og lederes arbejdsrutiner og opgaver i de specialiserede tilbud, og at disse ændringer har konsekvenser for brugerne. Fælles for brugerne er, at de alle i varierende grad er afhængige af, at medarbejderne støtter dem i såvel praktiske opgaver som på det personlige plan. Et af de forhold, som brugerne lægger vægt på, er stabile og nærværende medarbejdere både i tilbuddene og i kommunen. Medarbejderne udgør en meget vigtig del af brugernes liv, og de har stor indflydelse på brugernes muligheder for aktivitet og deres sociale situation. Flere brugere fortæller om medarbejdere og ledere, som virker pressede, og hvis tid går til administration og møder frem for til den direkte kontakt med brugerne. Nogle brugere oplever, at der er store udskiftninger i personalegruppen, hvilket påvirker dem i negativ retning. For nogle brugere er det ikke en ny erfaring, men idet det i dag er kommuner og regioner, der har ansvaret for driften af de specialiserede tilbud, er det et problem, som adresseres de nye driftsherrer.

De 16 brugere har forskellige erfaringer med den kommunale sagsbehandling. Nogle brugere og pårørende giver udtryk for, at de er blevet mødt med forvirring, og at sagsbehandlerne mangler viden om deres sag og handicapområdet. De oplever lange ventetider på sagsbehandling, og at de har skiftende sagsbehandlere. I disse tilfælde er der tale om forandringer, der har medført usikkerhed i hverdagen for brugerne og de pårørende. Andre har oplevet, at sagbehandlerne har givet god rådgivning og støttet familien til at få overskud i hverdagen. Undersøgelsen peger på, at kun enkelte af de 16 brugere oplever, at der er kommet større sammenhæng i den indsats, de modtager fra det offentlige.

Medarbejdernes oplevelser

Medarbejderens erfaringer med kommunalreformen er både knyttet til deres indsigt i brugernes forhold, deres egne og lederens arbejdsvilkår. Medarbejderne har på enkelte af de 20 tilbud oplevet, at der er skåret i ydelserne til brugerne, og nogle steder må medarbejdere afvise potentielle brugere, fordi kommunerne har opsagt aftalen med tilbuddet. Kun enkelte medarbejdere har oplevet ændringer i brugersammensætningen, således at de i dag modtager brugere, som har andre former for nedsat funktionsevne, end de tidligere har været specialiseret inden for.

Medarbejdernes forskellige erfaringer afspejler, at medarbejdere på bo- og dagtilbud ikke synes at have oplevet nævneværdige ændringer i deres arbejdsliv, hvorimod medarbejdere på rehabiliterings- og rådgivningstilbuddene er påvirket af de nye markedsvilkår for køb og salg af specialiserede ydelser. De nye markedsvilkår betyder, at nogle kommuner opretter nye tilbud og dermed løser opgaverne i eget regi. På nogle tilbud betyder det, at der derfor ikke mere er ventelister til tilbuddene. På seks tilbud beretter medarbejderne om, at kommunen udformer egne tilbud, og at man i nogle kommuner vælger dele af tilbuddet fra. Markedsvilkårene synes også at påvirke de faglige netværk i negativ retning, fordi konkurrencen mellem tilbuddene hæmmer den frie udveksling af faglig viden. Men samtidig giver medarbejdere i andre tilbud udtryk for, at kommunen har oprettet nye faglige netværk for medarbejdere fra lignende tilbud og netværk til de administrative medarbejdere fra forvaltningen og har medvirket til ny teamdannelse.

Medarbejderne oplever, at kommunerne stiller flere krav om dokumentation, hvilket nogle vurderer positivt, fordi det udfordrer deres faglighed og betyder, at de bliver bedre til at beskrive og formidle deres faglighed til både kommunen og til brugere og pårørende. Medarbejderne oplever desuden, at deres leder er mere fraværende og har mindre tid til de personale- og udviklingsmæssige opgaver. Generelt oplever medarbejderne, at de stadig befinder sig i en omstillingsproces, hvor der er usikkerhed om de nye vilkår.

Ledernes oplevelser

Sammenlignet med brugere og medarbejdere på de specialiserede tilbud er lederne generelt dem, som er mest påvirket at kommunalreformen, og reformen synes i høj grad at ændre ledernes rolle mod at blive mere strategisk og administrativ. Hovedparten af de 18 ledere oplever, at der ikke er sket ændringer, som påvirker brugerne af tilbuddene. Derimod oplever nogle af lederne på rehabiliterings- og rådgivningstilbud, at deres vilkår er forandret i en grad, som skaber usikkerhed om den fremtidige drift. Et tilbud har fået besked på, at de lukker i 2009, og andre tilbud må afvise brugere, fordi kommunerne har opsagt aftalen med tilbuddet.

Lederne har fået flere administrative opgaver, og nogle har valgt at ansætte mere administrativt personale. Lederne oplever derudover, at kommunernes styring af tilbuddene er væsentlig anderledes end de tidligere amters, og at de har mistet autonomi og frihed til at træffe beslutninger decentralt. De oplever, at kommunerne er mere centralistiske og har flere typer af standarder og procedurer, som skal følges. Nogle ledere er tilfredse med deres samarbejde med kommunen og fortæller om, at de har en tillidsbaseret dialog med kommunen om deres fremtid og udvikling. Andre er kritiske over for de nye vilkår og begrunder det med, at de oplever, at kommunerne mangler viden om det specialiserede handicapområde, som de overtog med kommunalreformen i 2007.

Flere ledere har erfaringer med, at kommunerne har indført en modificeret BUM-model for visitation af borgere til tilbuddene på handicapområdet, men der er forskellige vurderinger af modellens betydning for kvaliteten i visitationen.

Generelt er lederne optaget af, at få samarbejdet med de nye driftsherrer til at fungere. De oplever, at kommunerne har meget fokus på økonomi, og de udtrykker bekymring for, at kommunerne prioriterer de økonomiske hensyn frem for de faglige i visitationen af borgere til specialiserede tilbud, og at borgere med funktionsnedsættelse dermed ikke modtager en tilstrækkelig kvalificeret kompensation og ydelse.

Imidlertid er det for de fleste tilbud lykkedes at bevare de ydelser, deres nuværende brugere modtager. Men der er eksempler på, at beskrivelse og prissætning af ydelser på rehabiliteringstilbud indebærer, at ydelsernes indhold ændres; fx hvor mange medarbejdere der deltager i et undervisningsforløb, og hvor mange dage der observeres ved udredning.

Lederne beretter om forskellige strategier til at håndtere de nye rammebetingelser. Nogle ledere oplever, at de fortsat befinder sig i en afventende situation, og deres strategi er at fastholde status quo og afvente, hvordan vilkårene bliver for dem i 2009, når de regionale ”fredsaftaler” udløber. Andre ledere giver udtryk for, at deres ledelsesfunktion har ændret sig mod at være langt mere politisk, strategisk og markedsorienteret. Andre ledere fortæller, at deres strategi er at professionalisere og skabe yderligere specialisering af tilbuddet, ligesom det for mange handler om at profilere og synliggøre deres specialviden og skabe kendskab til tilbuddet. Ikke alene for at tiltrække brugere, men også for at få kvalificeret personale.

Konklusion

Den kommunale opgave og strukturreform betyder, at der sker store forandringer på handicapområdet. Der indføres nye styringsprincipper fra national og kommunal side, som bevirker, at driften af de specialiserede tilbud på handicapområdet er under forandringer. Men hvad betyder forandringerne for mennesker med funktionsnedsættelse, som har behov for specialiserede tilbud? Forbedres eller forringes deres muligheder for at leve et liv med lige muligheder, og kan kommunerne indfri målsætningen om at skabe sammenhæng i indsatsen for mennesker med funktionsnedsættelse?

Interview med brugere, medarbejdere og ledere fra 16 tilbud gennemført i periode 2006-2007 viste, at de var usikre på, hvad fremtiden ville bringe. Kommunerne have overtaget hovedparten af ”kan”-institutionerne fra de tidligere amter, og selv om der blandt kommunerne var indgået en ”fredsaftale” om at sikre ro på området de første to år efter reformens ikrafttræden, forventede alle, at der ville ske ændringer.

Nærværende analyse, hvor der indgår 20 tilbud, viser, at to år efter reformen er nogle af disse ændringer begyndt at materialisere sig. Undersøgelsen viser, at det primært er tilbudslederne, som er påvirket af reformen og medarbejderne i lidt mindre grad. Brugerne af de specialiserede tilbud oplever ikke nævneværdige forandringer i de ydelser, de modtager, og hovedparten er tilfredse hermed. Tilbudsledernes erfaringer viser dog, at nogle kommuner er begyndt at oprette nye tilbud særligt på rehabiliterings- og rådgivningsområdet, og at potentielle brugere af de specialiserede tilbud modtager et andet tilbud i dag, end de ville være visiteret til før reformen. Undersøgelsen peger således på, at kommunalreformen bevirker, at nogle kommuner etablerer nye tilbud til brugere med funktionsnedsættelse, som har behov for specialiserede tilbud og rådgivning. Et enkelt tilbud må lukke i 2009 som en konsekvens heraf.

Undersøgelsen viser, at især tilbudslederne har fået nye og flere administrative opgaver, og at deres rolle ændres mod at være mere strategisk og administrativ. Medarbejderne påvirkes kun i mindre grad direkte af reformen, men de påvirkes indirekte af, at lederen har mange administrative opgaver og er mere væk fra tilbuddet.

Brugerne af de specialiserede tilbud påvirkes af, at medarbejdere og ledere på tilbuddene virker pressede på grund af mange møder, nye krav om dokumentation og flere administrative opgaver. Brugerne påvirkes således indirekte, når medarbejdere og lederes arbejdsvilkår forandres. Brugerne har forskellige erfaringer med den kommunale sagsbehandling, mens nogle er tilfredse med sagsbehandlingen, har andre oplevet, at sagsbehandlerne manglede viden om deres sag, ligesom flere oplever mange skift i sagsbehandlere og lange ventetider på at få deres sager behandlet. Enkelte brugere giver udtryk for, at der er kommet større sammenhæng i den indsats, de modtager fra kommunen. Undersøgelsen peger således på, at kommunalreformen kun i mindre grad har medført ændringer i ydelser, tilbud eller service, som påvirker brugernes hverdagsliv.

Undersøgelsen viser derimod, at der sker væsentlige ændringer i tilbuddenes institutionelle rammebetingelser, som igangsætter forandringer i tilbuddene. Interviewpersonerne peger især på, at der sker forandringer i de følgende rammebetingelser:

Økonomiske rammebetingelser: Fra tidligere at have et relativt fast årligt budget overgår tilbuddene til takstfinansiering. Det indebærer, at ydelser skal beskrives og specificeres – og der skal sættes priser på. Der er eksempler på, at den faglige bevidsthed skærpes, og effektiviteten i nogle tilfælde øges, ligesom der er eksempler på, at tilbuddene opdeler ydelserne, således at de kan vælge til eller fra, hvilket kan have konsekvenser for helheden i indsatsen.

Markedet er i forlængelse heraf indført som en rammebetingelse for driften af tilbuddene. Det betyder, at tilbuddene befinder sig i en ny situation, hvor de må synliggøre sig som udbydere af ydelser over for kommunerne, som skal bestille og betale, og sekundært over for potentielle brugere og deres pårørende samt henvisende instanser, som fx hospitaler. Tilbudsledernes strategi er at skærpe tilbuddets profil, især ved at synliggøre og videreudvikle de specialiserede ydelser og disses kvalitet. I 2008 er det især rehabiliteringscentre med et hurtigt flow af brugere, der er påvirket af de nye økonomiske rammebetingelser, og nogle må reducere deres aktiviteter, fordi efterspørgslen falder. Et enkelt af de tilbud, som indgår i undersøgelsen, vil lukke i 2009.

Markedsmekanismerne synes at have en negativ effekt på opretholdelsen eller etableringen af faglige netværk. Medarbejdere og ledere står i et dilemma, når de deler og samarbejder om udvikling af deres faglige viden med tilbud, som de reelt er i konkurrence med. Samtidig synes nye netværk at være under opbygning fx mellem specialiserede tilbud i kommunen, mellem specialiserede og mindre specialiserede tilbud, ligesom der enkelte steder oprettes netværk mellem ledere.

Visitation: Visitering af brugere er nøglen til efterspørgslen. Kommunerne (ejerkommuner og kundekommuner i øvrigt) er ansvarlige for visiteringen og finansiering af ydelserne. Flere af de deltagende kommuner arbejder i dag med en modificeret eller dialogbaseret BUM-model for visitation af borgere til de specialiserede tilbud. Nogle steder har man på tilbuddene erfaring med den nye visitationsmodel og er tilfreds med modellen, andre tilbud har endnu kun sparsomme erfaringer med modellen. For de regionale tilbud er de administrative opgaver forøget væsentligt som følge af, at de skal servicere flere kommuner med information og dokumentation i visitationsprocessen.

Politisk bevågenhed og nye lokale styringsredskaber: Tilbuddene er i sagens natur nu underlagt politisk opmærksomhed og prioriteringer i kommunerne. Tilbudslederne oplever generelt, at de kommunale politikere og administrative ledere er interesseret i området, både af faglige og økonomiske årsager. I nogle tilfælde ser tilbuddene, at kommunerne ønsker at anvende andre tilbud. Andre oplever, at nærheden til ejerkommunen muliggør en bedre sammenhæng i de ydelser, man kan tilbyde brugerne. Generelt oplever de kommunale tilbud, at kommunerne indfører nye former for styringsredskaber, såsom kontrakt- eller aftalestyring, ligesom kommunerne formulerer værdier og handicappolitikker, som fastlægger de overordnede værdimæssige rammer for udviklingen på området.

Undersøgelsen viser således, at en række af de positive og negative forventninger, der blev omtalt i 2007, er begyndt at blive til virkelighed, og det gælder især for de tilbud, såsom rehabiliterings-, rådgivnings- og specialundervisningstilbud, der har et fortløbende flow af nye brugere. Der er dog stadigvæk kun tale om gradvise ændringer, og vi vil i de kommende publikationer fra projektet søge yderligere at afdække, hvilken betydning disse ændringer har for brugerne af de specialiserede tilbud på handicapområdet.

Tilbage til top ↑