Med borgeren i centrum
Politisk forankring, forvaltningsmæssige hensyn og fordelingsmæssige konsekvenser af borgerservicecentrene i Danmark
Af Lene Holm Pedersen, AKF Juni 2009
Sammenfatning
I rapporten rejses der tre spørgsmål. For det første hvilken politisk prioritet borgerservicecentrene har, og hvordan de er blevet forankret i kommunerne. For det andet hvilke afvejninger der sker i forhold til klassiske organisatoriske hensyn som specialisering, koordination, modernisering, nærhed og effektivitet i borgerservicecentrene, og endelig hvilke fordelingsmæssige konsekvenser oprettelsen af borgerservicecentre har. Det vil sige, om det er en bestemt type sager og en bestemt type borgere, som kommer i centrum på borgerservicecentrene.
I forhold til spørgsmålet om, hvilken politisk prioritet området har, viser undersøgelsen, at borgerservice indgår i 2/3 af kommunernes strategiplaner, hvilket tyder på en ret høj prioritet. Desuden er der en meget stor del af kommunerne, som har en borgerservicepolitik eller planer om at udarbejde en. Dette understøtter billedet af, at der er en stor opmærksomhed omkring borgerservice i kommunerne – i hvert fald hvis man spørger borgerservicecheferne. Med hensyn til områdets organisatoriske placering i de kommunale forvaltninger, så synes området at have fået en rimelig central placering i forvaltningen, når man tager i betragtning, at det varetager borgerrettede opgaver frem for fx beslutningsforberedende arbejde. Det mest typiske er således, at der refereres til en direktion med flere direktører og en forvaltningschef på niveau 2, men der er også 1/3, der refererer til niveau 1 – dvs. kommunaldirektøren.
Når borgerservicecentrene ikke i højere grad er placeret under fagforvaltningerne, afspejler det også, at centrene netop har borgerrettede ydelser som deres særområde. Der er for så vidt tale om en markedsmæssig inddeling, hvor man samler alle opgaver, der er afgrænset ved et særligt kendetegn ved kunden i samme organisatoriske enhed. Dette skal ses i modsætning til en funktionel inddeling, hvor ligeartede opgaver samles i samme enhed (Jacobsen & Thorsvik, 2002: 76). Det vurderes, at 88% af sagerne i borgerservicecentrene afsluttes, uden at sagen sendes videre til andre dele af forvaltningen. Dette tyder på, at borgerservicecentrene kun i begrænset omfang optræder som et ekstra led, hvor sagerne sendes videre i systemet, hvilket potentielt ville kunne forsinke sagsgangene. Det kan ikke udledes, at sagsbehandlingen bliver mindre specialiseret, selv om den ikke sendes videre til fagforvaltningerne. I centrene tilrettelægges arbejdet, som oftest omhandler information eller sagsbehandling, som ikke indbefatter et skøn. Der er ikke noget, der tyder på, at de påkrævede kompetencer i den forbindelse ikke skulle være til stede i centrene.
I forhold til, hvilke organisatoriske hensyn der er centrale i organiseringen af borgerservicecentrene, var der i sammenlægningskommunerne i forbindelse med kommunalreformen en stor prioritet af geografisk nærhed i den forstand, at man mange steder søgte at holde ”lyset tændt” på rådhusene i de tidligere kommuner ofte ud fra politiske hensyn til at gøre sammenlægningerne politisk gennemførlige. Dette medførte et forholdsvis stort antal centre i sammenlægningskommunerne, men her to år efter reformen nedlægges der i stor udstrækning borgerservicecentre i sammenlægningskommunerne. Dette kan ses som et udtryk for effektiviseringer, da der ofte var ret få borgerhenvendelser på de enkelte centre. Undersøgelsen peger på, at de hensyn, som borgerservicecheferne ønsker at opprioritere, er koordination og modernisering. Det skal ses i lyset af, at det kan give koordinationsproblemer, hvis der er mange centre i en kommune. Desuden er prioriteringen af modernisering en tilbagevenden til de hensyn, som var centrale i diskussionen af udviklingen af borgerservice før kommunalreformen.
Undersøgelsen peger også på, at det er en bestemt type sager, der behandles i centrene, og en bestemt type borgere, der kommer på centrene. Der er generelt tale om lettere sager med en hovedvægt på information, rådgivning og lettere sagsbehandling. Desuden er det i overvejende grad borgere med god tid og de ældre borgere, der møder op på borgerservicecentrene.
Borgerservicecentrene synes for så vidt først og fremmest at være en gevinst for disse grupper, men man kan overveje, hvad der skal til, for at diskussionen om borgerservice og målsætningen om at sætte borgeren i centrum udrulles til også at omfatte borgere med komplicerede sager og borgere, der er i konflikt med systemet.
I Københavns Kommune er der blevet oprettet en ombudsmandslignende funktion – Borgerrådgiveren – hvor der er mulighed for at klage over sagsbehandlingen, personalets optræden og udførelsen af praktiske opgaver, mens der ikke kan klages over kommunens afgørelser og de politiske beslutninger om serviceniveauet. Denne instans servicerer således sager, hvor der er en konflikt mellem borgeren og forvaltningen. Sammenlignet med borgerservicecentrene retter denne instans sig imod de borgere, der er i konflikt med systemet, eller som føler, de er kommet i klemme. Kun 16% svarer, at der findes en tilsvarende instans i deres kommune. I forlængelse heraf kan man overveje, om målsætningen om at sætte borgeren i centrum udrulles i samme grad til de sagsgange, som ikke hører under borgerservicecentrene. I hvert fald er der ikke i forbindelse med kommunalreformen sat et særligt fokus på grupper med komplicerede sager og i konflikt med systemet, som der er sat på de mere rutineprægede sager.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: