Arbejdsmarkedets udkant
Bevægelser ind og ud af det ordinære arbejdsmarked

Claus Jensen, august 2009  

• Download AKF Working paper i pdf-format

Sammenfatning 

Formålet med arbejdspapiret er at give et overblik over og analysere baggrunden for bevægelserne i arbejdsmarkedets udkant:

• Hvordan har antallet af personer i arbejdsmarkedets udkant, der helt eller delvist forsørges af indkomstoverførsler, udviklet sig?

• Har antallet af modtagere af indkomstoverførsler uden for det ordinære arbejds-marked udviklet sig i henhold til den demografiske udvikling, eller har der været andre forhold på spil?

• Er det sådan, at hvis antallet af personer, der modtager nogle indkomstoverførsler, vokser, så falder modtagelsen af andre indkomstoverførsler?

Af resultaterne skal fremhæves, at antallet af personer, i perioden 1997-2006, uden for det ordinære arbejdsmarked er vokset på trods af et stort fald i arbejdsløsheden. Det er bemærkelsesværdigt, at antallet af personer, der overgår fra arbejdsmarkedet til sygedagpenge, er vokset med 50%, mens der i henhold til den demografiske udvikling ikke skulle være sket en stigning. Der er tegn på, at arbejdsmarkedet er blevet mindre rummeligt, idet der er blevet større risiko for at glide ud af arbejdsmarkedet, uden at chancen for at vende tilbage er vokset tilsvarende. Den mindre rummelighed ses bl.a. i forhold til syge, idet færre sygedagpenge-modtagere er vendt tilbage til arbejdsmarkedet. Der synes at være tendenser til, at hvis antal modtagere af visse ydelser vokser, så falder samtidig antallet af modtagere af andre ydelser. Men som helhed er der kun en forholdsvis svag tendens til, at ydelsessystemet fungerer som forbundne kar.

I det følgende benævnes førtidspensionister, ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere, personer i fleksjob og sygedagpengemodtagere under ét som personer uden for det ordinære arbejdsmarked. Gruppen af personer inden for eller tæt på det ordinære arbejdsmarked består af beskæftigede i ordinære job, studerende, arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og arbejdsløshedsforsikrede (under ét benævnes de som personer værende på det ordinære arbejdsmarked). Tanken med opdelingen er, at hvis ikke sidstnævnte gruppe allerede er i beskæftigelse, har hovedparten gode forudsætninger for at komme det enten efter endt uddannelse eller med udgangspunkt i deres tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet.

Den centrale analysemetode består i ved hjælp af en statistisk model at undersøge, hvor stor en del af udviklingen i de enkelte indkomstoverførsler der kan forklares af den demogra-fiske udvikling, dvs. personkarakteristika som alder, køn, etnicitet, uddannelse, helbred og den forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet. Den del af udviklingen, der ikke kan forklares af demografien, kan tilskrives betydningen af konjunkturmæssige udsving, ændringer i regler og tilkendelsespraksis mv. Herved bliver det særligt interessant at identificere de tidspunkter, hvor demografien ikke kan forklare hele udviklingen i en given ydelse, da det kan være tegn på, at eventuelle ændringer i regler og tilkendelsespraksis i den pågældende periode kan have haft betydning. Der er anvendt meget detaljerede data for hver enkelt indkomstoverførselsforløb fra Danmarks Statistiks personregistre for perioden 1997 til 2006 for de 20-59-årige. I det følgende gives et overblik over arbejdspapirets resultater.

I årene 1997-2006 er antallet af personer, der tilbringer hovedparten af året uden for det ordinære arbejdsmarked, vokset med 62.000 på trods af et stort fald i arbejdsløsheden i perioden, jf. tabel 1. Det kan hovedsageligt tilskrives indførelsen af fleksjob i 1998, idet 40.000 var i fleksjob i 2006.  På trods af indførelsen af fleksjobordningen er antal modtagere af de øvrige indkomstoverførsler (ekskl. revalidering) vokset.

Tabel 1
Tilvækst i antal personer med dominerende helårstilstand uden for det ordinære arbejdsmarked, 19-59-årige, 1997 og 2006, 1000 personer

Tabellen viser nettotal, der sammenfatter de, der henholdsvis forlader og vender tilbage til arbejdsmarkedet. Andelen, der forlader det ordinære arbejdsmarked, er vokset gennem peri-oden, hvilket ikke skulle være sket ud fra den demografiske udvikling. Hele stigningen i af-gangen fra det ordinære arbejdsmarked skyldes øget afgang til sygedagpenge og indførelsen af fleksjob, idet afgangen til de øvrige overførsler enten er konstant eller aftagende over årene. Tilbagevenden til det ordinære arbejdsmarked svarer i høj grad til det, der kan forventes ud fra den demografiske udvikling. Det ordinære arbejdsmarked synes således at være blevet lidt mindre rummeligt, idet den enkelte har fået større risiko for at glide ud, uden at chancen for at vende tilbage er steget tilsvarende.

Herefter uddybes, hvad der er baggrunden for de enkelte indkomstoverførslers bidrag til væksten i antal personer uden for arbejdsmarkedet.

For fleksjob forklares såvel til- som afgangen over tid af den demografiske udvikling. Siden indførelsen af fleksjob har tilgangen fra det ordinære arbejdsmarked været stigende, og den andel, der vender tilbage, faldende. Fleksjob ser for det første ud til at trække personer, som har været på sygedagpenge, væk fra førtidspension og det ordinære arbejdsmarked og for det andet at trække personer, der har været på revalidering, væk fra kontanthjælp og det ordinære arbejdsmarked. Om dette samlet er en positiv effekt er svært at sige; fleksjob udgør en mere aktiv tilstand end kontanthjælp og førtidspension, men der er omvendt tale om støttet beskæftigelse, hvilket er samfundsøkonomisk dårligere end beskæftigelse på det ordinære arbejdsmarked. Der er tegn på, at det er mere ressourcesvage grupper, der er blevet tilkendt fleksjob. Når et fleksjob slutter, vender færre således tilbage til det ordinære arbejdsmarked, mens mange flere er blevet tilkendt førtidspension i løbet af årene 1997-2006.

Personer, der overgår til at være ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, udgør næsten en tredjedel af den samlede årlige afgang fra det ordinære arbejdsmarked. Overgangen til kontanthjælp er faldet en smule gennem perioden, men dog mindre end man kunne forvente ud fra den demografiske udvikling. Derimod har andelen af de ikke-arbejdsmarkedsparate, der vender tilbage til arbejdsmarkedet, været stabil svarende til den demografiske udvikling. Færre er efter et kontanthjælpsforløb blevet revalideret, mens overgangen til førtidspension er vokset. Sammenlagt har kontanthjælp bidraget med 17% af væksten i antal personer uden for arbejdsmarkedet, jf. tabel 1.

Overgangen til førtidspension forklarer kun 5-10% af den årlige afgang af personer fra arbejdsmarkedet. Afgangen til førtidspension halveres fra 1997-2000 for derefter at have været nogenlunde konstant på nær et midlertidigt kraftigt hop i 2002. Dette hop kan sandsynligvis tilskrives førtidspensionering forud for førtidspensionsreformen i 2003. Reformen betød, at kun personer, der ikke er i stand til at bestride en stilling på normale vilkår eller et fleksjob, kan blive indstillet til førtidspension. Særligt mange kan have fået tilkendt førtidspension inden lovens ikrafttrædelse, ligesom den stramning, som reformen var udtryk for, kan have bidraget til det fortsatte fald efter 2003. Halveringen i afgangen fra det ordinære arbejdsmarked til førtidspension i perioden 1997-2000 kan kun i mindre grad forklares af den demografiske udvikling. Men det falder tidsmæssigt sammen med strengere krav til arbejdsprøvning forud for behandling af ansøgning om førtidspension (1. juli 1998) og reduktionen af den statslige refusion til kommunerne (1. januar 1999). Netto har udviklingen i antal førtidspensionister kun bidraget beskedent til stigningen i antallet af personer uden for arbejdsmarkedet.

Det ordinære arbejdsmarked og sygedagpenge har gennem perioden været kilde til en stor, men faldende andel af overgangen til førtidspension, mens voksende andele er kommet fra kontanthjælp og fleksjob. Af disse er især andelen, som kommer fra fleksjob, steget markant, sandsynligvis fordi fleksjob i nogle tilfælde har virket som en udsættelse af tidspunktet for tilkendelse af førtidspension.

Sygedagpenge tæller mere end halvdelen af alle afgange fra det ordinære arbejdsmarked. Andelen af personer på eller tæt på arbejdsmarkedet, der årligt overgår til sygedagpenge, er vokset med ca. 50% over den tiårige periode. Det er her bemærkelsesværdigt, at hvis udviklingen alene havde været bestemt af den demografiske udvikling, så ville der ikke have været nogen stigning. Samtidig er den andel af sygedagpengemodtagerne, der returnerer til det ordinære arbejdsmarked, faldet betydeligt, hvilket i det store og hele kan forklares af demografien. Det tyder således på, at arbejdsmarkedet er blevet mindre rummeligt i forhold til syge. Og udviklingen på sygedagpengeområdet forklarer netto en femtedel af stigningen i antallet af personer uden for arbejdsmarkedet.

Overgangen til revalidering går fra i 1997 at forklare 10% af den årlige afgang af personer fra det ordinære arbejdsmarked til i 2006 kun at forklare 5%. Igennem perioden er sandsynligheden for at returnere fra revalidering til det ordinære arbejdsmarked faldet relativt, til hvad man kunne forvente ud fra den demografiske udvikling. Dette tyder igen på, at det gennem perioden er blevet sværere for personer med relativt svage forudsætninger at returnere til det ordinære arbejdsmarked.

Nytilgangen til revalidering sker næsten udelukkende fra det ordinære arbejdsmarked, kontanthjælp og sygedagpenge. Afgangen fra revalidering sker hovedsageligt til det ordinære arbejdsmarked og i mindre grad til kontanthjælp og (i slutningen af perioden) fleksjob. Gennem perioden er tilgangen fra sygedagpenge steget til at udgøre næsten halvdelen af nytilgangen, uden at der findes nogen forklaring i de demografiske faktorer.

Der er fundet flere eksempler på sammenhænge mellem bevægelser mellem indkomstoverførslerne indbyrdes og i forhold til det ordinære arbejdsmarked, hvoraf kan fremhæves:

• Efter førtidspensionsreformen fra 2003 er afgangen fra det ordinære arbejdsmarked til førtidspension reduceret samtidig med, at sandsynligheden for, at ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere vender tilbage til det ordinære arbejdsmarked, er øget.
• Efter fleksjobordningen er blevet indført, er strømmene blevet ændret, så færre overgår fra sygedagpenge til både det ordinære arbejdsmarked og førtidspension, men i stedet til fleksjob.
• Blandt de, som forlader fleksjob, er væsentligt flere overgået til førtidspension, mens færre returnerer til det ordinære arbejdsmarked eller overgår til kontanthjælp. Fleksjob synes endvidere for nogle at være en erstatning for kontanthjælp efter et revalideringsforløb.

Der er imidlertid også en række eksempler på manglende sammenhænge mellem overførslerne. Fx er der ingen tendens til, at hvis overgangen til en bestemt ydelse efter modtagelse af kontanthjælp for ikke arbejdsmarkedsparate reduceres, så øges overgangen til andre udvalgte ydelser. På kontanthjælpsområdet er der alene en tendens til, at revalidering synes at være substitut for at blive i kontanthjælpssystemet.

At der i denne undersøgelse findes eksempler på både sammenhænge og ingen sammenhænge i ydelsessystemet passer meget godt sammen med en anden AKF-undersøgelse, jf. Andersen (2006). Her blev det undersøgt, hvorvidt indkomstoverførselssystemet er at ligne med forbundne kar, således at kommuner, der formår at reducere antallet af ydelsesmodtagere på ét felt, blot får flere modtagere på andre ydelsesområder. Tesen blev undersøgt ved at se på, om kommuner, hvor særligt mange afslutter et kontanthjælps- eller sygedagpengeforløb, samtidig har særlig mange, der efterfølgende modtager andre ydelser. Konklusionen var, at der er belæg for tesen, men kun i begrænset omfang. Er der få ydelsesmodtagere på ét område i en kommune, modsvares dette således langtfra af tilsvarende mange ydelsesmodtagere på andre områder.

Vis

• Præsentation af udgivelsen

Facebook

Følg os på Facebook

Udgivelser