Ændringer på handicapområdet år 1 efter strukturreformen
– erfaringer fra brugere, medarbejdere og ledere fra udvalgte tilbud
Dette notat er den anden afrapportering fra forskningsprojektet om strukturreformens konsekvenser på handicapområdet eller mere præcist konsekvenser for en række brugere af tilbud på handicapområdet og disses medarbejdere og ledere. Der planlægges et 3. og 4. notat i henholdsvis 2009 og 2010 og sluttelig en samlet rapport. Undersøgelsen har fokus på brugernes erfaringer og vurderinger, men mange af de ændringer, som strukturreformen sætter i gang, vedrører tilbuddets struktur og ledelse, og disse ændringer opleves ikke umiddelbart af brugerne. Projektet bygger derfor ud over interview med mennesker med handicap, deres pårørende eller kontaktpersoner på kvalitative interview med medarbejdere og ledere på brugernes specialiserede tilbud.
Over årene 2006–2010 udvælges hvert år ca. 10 brugere i forskellige tilbud, således at vi ved projektets afslutning i 2010 kommer op på at have inddraget ca. 40 tilbud. Fra hvert tilbud interviewes henholdsvis en bruger, en medarbejder og lederen én gang årligt, således at det samlede interview over alle årene kommer op på små 300 interview.
Dette notat er afgrænset til interview med de brugere, medarbejdere og ledere, som er blevet interviewet anden gang i perioden september 2007 til januar 2008. I alt er 15 tilbud fra 6 forskellige kommuner, fordelt over hele landet, og fra én region blevet inddraget i undersøgelsen januar 2008. En række andre kilder til information om tilbuddene er anvendt, især tilbuddenes og kommunernes hjemmesider og www.tilbudsportalen.dk. Men den primære kilde er de nævnte interview.
Hovedspørgsmålet, der søges besvaret i dette notat, er, hvilke ændringer henholdsvis brugere, medarbejdere og ledere i de udvalgte tilbud har observeret fra første interview med dem i 2006 til det andet interview i 2007, altså i den periode, hvor strukturreformen formelt set blev igangsat (fra 1. januar 2007). Delspørgsmål er: 1) hvilke typer ændringer, henholdsvis brugere, medarbejdere og ledere har oplevet, og hvordan de vurderer disse, 2) hvilken kobling disse ændringer har til strukturreformen, samt 3) hvordan man har håndteret disse ændringer.
Typer af ændringer og kobling til strukturreformen
De nævnte ændringer er i oversigtskapitlet opdelt i 4 typer. Ændringer vedr. 1) brugerne, 2) ydelser og visitation, 3) struktur og styring og 4) finansieringsform. Fordelingen af de i alt knap 60 ændringer viser, at de fleste ændringer vedrører finansieringsform, herunder især overgangen til takstfinansiering. Ændringer vedrørende ydelser og visitation og vedrørende struktur og styring er noget færre, mens de færreste ændringer vedrørte brugernes antal og sammensætning. De konkrete ændringer, der nævnes flest af, er ny visitationspraksis, overgang til takstfinansiering og flere administrative opgaver.
Vi har grupperet ændringerne alt efter, hvor direkte de er koblet til strukturreformen: direkte, indirekte eller ingen kobling. Interviewpersonerne er ikke altid selv klar over, hvilken kobling en bestemt ændring har, og vi har så på grundlag af vores viden vurderet, hvilken kobling der er tale om.
For de interviewede ledere og medarbejder gælder, at langt størstedelen af de ændringer, de nævner, har en direkte kobling til strukturreformen. Derimod gælder for de interviewede brugere (eller deres pårørende), at de overvejende nævner ændringer, der ikke har tilknytning til strukturreformen.
Ændringer nævnt af henholdsvis bruger, medarbejdere og ledere
De ændringer, vi har fået oplyst af brugerne, er hyppigst uden tilknytning til reformen. De fleste omhandler personlige forhold såsom frafald af bevillinger, flytning og ændringer i og afklaring af planer for brugernes fremtid. De resterende ændringer omhandler forhold på tilbuddene. Her ses det at der fx er stor tilfredshed på et tilbud, hvor en leder har indført mere skriftlig dokumentering af brugernes hverdag. På en anden institution opleves, at forældrerådsmøder er blevet mere sjældne, samt at personalemangel påvirker brugernes aktiviteter. Af ændringer med direkte tilknytning til reformen kan nævnes, at en kommune har bevilget mere fysioterapi til brugerne. På et andet tilbud har reformen betydet, at tidligere tildelte arbejdstimer til en bruger er taget bort.
Af medarbejdernes oplyste ændringer med direkte tilknytning til reformen vedrører hovedparten relationen mellem tilbud og kommune. Her drejer ændringerne sig eksempelvis om, at kommunen stiller flere krav til tilbuddene i form af øget dokumentation. Samtidig er der registreret mere positive ændringer, såsom at der er blevet mere kontakt mellem et tilbud og kommunen og at et andet tilbud har fået mere indflydelse på visitationen. Af mere negative ændringer nævnes problemer med visitationsprocedurer samt kommunens indkøbsaftale, som bevirker lang ventetid på det, institutionerne bestiller.
De interviewede medarbejdere nævner kun få ændringer af særlig betydning for brugerne.
Af ændringer omhandlende medarbejdere og ledelse nævner medarbejderne bl.a., at lederne i flere tilfælde, i højere grad end det øvrige personale, er pressede på grund af reformen. Medarbejderne omtaler ikke nogen reduktion i budgetter til personale, på et tilbud er der endda kommet mere personale, og på et andet er kursusbudgettet forøget. Imidlertid er det svært at rekruttere medarbejdere.
I forhold til tilbuddenes relationer til andre er der generelt øget fokus på samarbejde, netværk og PR for at vedligeholde ekspertise, men samtidig for at imødegå den konkurrence, der er opstået. At samarbejde på tværs af forvaltninger er ligeledes en ny udfordring for medarbejderne.
Af ændringer vedrørende økonomi bemærkes det på et tilbud, at institutionen nu skal søge kommunen om penge, som den før selv rådede over. Et andet tilbud oplyser, at økonomien er blevet strammere.
Hvilke hovedlinjer tegner der sig i de ændringer, som tilbuddenes ledere har oplevet og fortalt i interviewene? Der er et betydeligt overlap til de ændringer, som medarbejderne nævner. Det er tydeligt, at de fleste ændringer har direkte forbindelse med strukturreformen. Alligevel er der ændringer, som lederne vurdere som ganske udfordrende, som kun har indirekte eller ingen kobling til strukturreformen, såsom genhusning af brugere i forbindelse med nybyggeri og rygeforbud. Men også større inddragelse af bruger og deres organisationer.
Ser vi på ændringer med direkte kobling til strukturreformen, er det påfaldende, at ændringer i visitation, som må antages at kunne få store konsekvenser for brugerne, er på vej, men endnu ikke er slået igennem. Og her er det overgangen til BUM-modellen, der er på dagsordenen. Lederen ser både fordele og ulemper ved overgang til BUM-modellen. BUM-modeller gennemføres imidlertid i forskellige versioner, og det er ikke altid klart fra interviewene, hvilke versioner det drejer sig om. Endvidere nævner flere ledere ændringer i administrative opgaver som ganske omfattende. Nogle af disse ændringer er overgangsfænomener (som fx at lære kommunens it-systemer at kende), mens andre er mere permanente, fx kommunens standardisering af aftaleordninger, dokumentation mv. I flere tilbud har man oprettet nye administrative stillinger. Detailstyring nævnes af flere ledere, men ikke altid af det onde. På efteruddannelsessiden opruster man i flere tilbud. Nogle ledere havde frygtet besparelser, men denne frygt er flere steder gjort til skamme. Et enkelt tilbud har endda fået bedre normeringer.
Forskelle mellem medarbejdere og ledere med hensyn til, hvilke typer af ændringer de nævner, er ikke markant. Omfanget af ændringer er stort set det samme, og fordelingen over ændringstyper er også meget parallel, men medarbejderne nævner mere hyppigt end lederne ændringer i forholdet mellem tilbuddet og kommunen.
Håndtering af ændringer
Vi har analyseret interviewene med henblik på at afdække, hvordan brugere, medarbejdere og ledere har mødt og reageret på ændringerne fra strukturreformen, hvilke mestringsstrategier de har betjent sig af, kort sagt hvordan de har håndteret og håndterer de pågående ændringer.
Det er hovedsageligt lederne, som ultimo 2007 har stået over for at skulle håndtere de forandringer, som strukturreformen har bragt med sig. Håndteringen har hovedsageligt været rettet mod interne forhold, såsom at søge at opretholde fagligheden og kvaliteten i tilbuddet eller at tiltrække brugere via etablering af nye ydelser. Flere ledere har også orienteret sig mod deres nye ejerkommune og har indgået i dialog med denne på forskellige områder, blandt andet om BUM-modeller. Endvidere er der fra både ledernes og medarbejdernes side opmærksomhed på at promovere tilbuddet i medier og til fagfolk mv. for derved at tiltrække arbejdskraft. En anden vigtig funktion er at oprette netværk og opsamle ny viden på området, så tilbuddets specialisering fastholdes. De pårørendes håndtering af forandringerne går hovedsageligt på at engagere sig i lokalpolitisk og i bestyrelses- og foreningsarbejde for derved at få indflydelse og blive hørt.
Alt i alt
Alt i alt er der intet, der tyder på, at strukturreformen har ført til væsentlige forringelser i de undersøgte tilbud. Tværtimod har reformerne for nogle indebåret positive ændringer, og tidligere bekymringer er blevet gjort til skamme. Interviewpersonerne oplever imidlertid ændringer som kalder på handling. Her påkalder flere administrative opgaver, ny visitationspraksis og ny konkurrence og samarbejdsrelationer sig særlig opmærksomhed.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: