Konsultationer og aftaler mellem stat og kommuner
- i Norge og Danmark

Rapport fra AKF og NIBR  

Eva Moll Sørensen, Sissel Hovik, Hilde Lorentzen, Erik Nergaard og Olaf Rieper, marts 2007, AKF Forlaget

• Download rapporten i pdf-format

Sammenfatning 

Den norske ordning med konsultationer mellem staten og kommunesektoren har eksisteret siden 2001. Den skal ses som et middel i statens og KS’ arbejde for at skabe en klarere ansvarsfordeling mellem staten og kommunerne, reducere statens detailstyring af kommunerne og forøge andelen af deres »frie midler« (rammetilskud og skatteindtægter). Konsultationerne bidrager til en fælles forståelse af, hvad der kan opnås inden for givne indtægtsrammer, og KS ser således konsultationsordningen som alternativ til brug af stærkere styringsmidler såsom øremærkning, lovreguleringer mv.

KS ønsker at udvikle konsultationsordningen i en mere forpligtende retning for både stat og kommuner. Som led i dette arbejde ønsker KS forslag til tiltag og strategier, som kan skabe bedre forankring af konsultationsordningen blandt medlemmerne. Man ønsker svar på, hvor forpligtende KS-medlemmerne mener, at ordningen skal være, hvilke arenaer KS kan bruge til at forankre sit »konsultationsmandat« i medlemsmassen, og hvordan man kan følge op på konsultationsresultater. I besvarelsen af disse problemstillinger ønskes en diskussion af, hvordan erfaringer og systemer fra tarifforhandlingerne kan overføres, og hvilke fordele og ulemper der er ved det. Endvidere ønskes en diskussion af, hvilke erfaringer fra det danske aftalesystem det er relevant at overføre til Norge.

I det følgende gøres rede for konsultationsordningens status og KS’ udfordring med at gøre konsultationsordningen attraktiv for både staten og sine medlemmer. Dernæst beskrives medlemmernes erfaringer og holdninger til konsultationsordningen, og det diskuteres, hvordan man kan bruge erfaringer fra tarifforhandlingssystemet og fra det danske aftalesystem til at udvikle en mere forpligtende konsultationsordning. Til sidst formuleres forslag til tiltag til en bedre forankring af konsultationsordningen og opfølgning af konsultationsresultater og strategier til at gøre konsultationsordningen mere gensidig i forholdet til staten. Disse forslag skal ses som indspil til den videre debat i KS – ikke som en anbefaling af at iværksætte alle de foreslåede tiltag.  

Status for konsultationsordningen

KS og den norske regering ønsker at udvikle en mere forpligtende konsultationsordning. KS ønsker et styrket samarbejde om beregning af omkostninger ved nye opgaver (reformer) og en fuld finansiering af disse ved regulering af kommunernes indtægter. Desuden ønsker KS en rammeaftale eller intentionsaftale om hovedelementerne i det kommuneøkonomiske oplæg.

Regeringen ønsker også en udvikling af konsultationsordningen, men både denne regering og tidligere regeringer har afvist at gå ind på en bred rammeaftale. Man har heller ikke forpligtet sig til fuld finansiering af alle nye opgaver. Man ønsker derimod bilaterale samarbejdsaftaler mellem KS og sektorministerier (fagdepartementer).

På første konsultationsmøde i 2006 blev parterne enige om, at de mest centrale elementer i videreudviklingen af ordningen er arbejdet med de bilaterale samarbejdsaftaler og omkostningsberegninger ved reformer. Parterne er blevet enige om retningslinjer på begge punkter.

Konsultationsordningen skal gøre det muligt at give kommunerne større frihed under ansvar, men på trods af den opnåede enighed synes der at være forskel på, hvilke beslutninger man lægger vægt på at give kommunestyret frihed under ansvar for.

KS ønsker en rammeaftale, der giver større forudsigelighed og frihedsgrader i forbindelse med den samlede budgetlægning i kommunerne. En sådan rammeaftale vil give kommunestyret bedre muligheder for at foretage tværgående prioriteringer mellem opgaveområder og tage større ansvar for kommunens samlede udgiftsniveau. Dette spørgsmål synes dog ikke at være på dagsordenen i den norske stat. I staten ser man tilsyneladende snarere konsultationsordningen som et middel til mål‑ og rammestyring frem for detailstyring inden for det enkelte sektorområde. Det forekommer således, at den frihed under ansvar, staten ønsker at give kommunerne, handler om valg af metode til at indfri sektorpolitiske mål snarere end frihed til tværgående prioriteringer. Staten forbeholder sig retten til at sætte kommunesektorens overordnede økonomiske rammer.

Statens manglende vilje til at lave brede rammeaftaler må ses i lyset af forholdet mellem sektorpolitik og tværgående udgiftspolitik i den norske stat. Det er dog også en væsentlig faktor, at traditionen for konsultationer mellem staten og kommunesektoren er forholdsvis ny. Staten har indtil for nylig styret kommunerne uden konsultationer med KS, og for de statslige aktører kan fordelene ved at samarbejde med KS frem for at styre ensidigt måske stå lidt uklart, og dermed kan det også være svært at indse, hvorfor man skal forpligte sig, fx ved at lave bindinger på Stortingets dispositioner ved statsbudgettet. Der er således grænser for gensidigheden i konsultationsordningen. 

KS’ udfordring

KS har meget at vinde ved udviklingen af en mere forpligtende konsultationsordning. Kollektive forhandlinger mellem staten og kommunesektoren vil give organisationen en central position og indflydelse. Hvis dette skal lykkes, må man overbevise både modparten i staten og sine egne medlemmer om, at de også har interesse i at udvikle en mere forpligtende konsultationsordning. KS skal således kunne handle på en »ekstern arena« over for staten og på en »intern arena« i forhold til sine egne medlemmer. Organisationens styrke og troværdighed på begge arenaer afhænger af de resultater, man opnår på den anden arena.

På den eksterne arena er det en udfordring at styrke gensidigheden i konsultationsordningen og skabe de resultater, som medlemmerne gerne vil have. Gensidigheden kan givetvis styrkes, hvis det for staten er klart mere fordelagtigt at samarbejde med KS end at forlade sig på ensidige styringsmidler. Dette forudsætter, at konsultationsordningen er forankret i KS’ bagland, og at der følges op på konsultationsresultater i kommunerne. 

På den interne arena er det en udfordring at sikre en forankring af KS’ position op til konsultationerne – det, vi kalder »konsultationsmandatet«. Det er ligeledes vigtigt at sikre, at kommunerne føler sig forpligtet til at følge op på de resultater, der opnås i konsultationerne med staten, herunder bilaterale samarbejdsaftaler. Hvis kommunerne skal interessere sig for konsultationerne og følge op på resultaterne, er det ligeledes vigtigt, at man kan opnå resultater med staten, som medlemmerne finder interessante.

Vi vil i det følgende udvikle forslag til, hvordan KS kan styrke sin position på begge arenaer. Disse forslag udspringer af vores undersøgelse, som baseres på 1) kvalitative interview med ordførere og aktører i staten og i KS, 2) en spørgeskemaundersøgelse til alle de norske ordførere og 3) kvalitative interview med interessenter i det danske aftalesystem. 

Medlemmernes erfaringer og holdninger til konsultationsordningen

At dømme efter vores undersøgelse har KS opbakning blandt sine medlemmer til at arbejde videre med udviklingen af en forpligtende konsultationsordning, om end emnet ikke synes at være højt prioriteret i kommunerne, hvis man tager i betragtning, at kun 38% af ordførerne har besvaret skemaet. Kommunerne ønsker, at konsultationerne skal handle om både faktagrundlaget, finansiering af reformer, en bredere intentionsaftale om det kommunaløkonomiske oplæg og sektorspecifikke aftaler. De fleste af dem, der har besvaret spørgeskemaet, føler sig i nogen grad forpligtede til at følge op på aftaler, som KS indgår med staten, og et knapt flertal (56%) af dem mener, at kommunerne bør være politisk forpligtet til at opfylde aftalerne.

På nuværende tidspunkt synes der at være forholdsvis svage mekanis­mer til at sikre forankring af forhandlingspositionen og implementering af evt. aftaler. Kommunerne har, at dømme efter vore interview, begrænset viden om konsultationerne og aftalerne, og de oplever sjældent, at KS gør særlige tiltag til at sikre opfølgning i kommunerne. Dette kunne tyde på, at et første skridt fra KS’ side for at forbedre forankringen bør være at for­bedre informationsindsatsen. Der bør dog også arbejdes videre med at forbedre eksisterende mekanismer til forankring af »konsultations­man­datet« blandt medlemmerne og opfølgning af aftalerne i kommunerne.  

Inddragelsen af medlemmerne i formuleringen af KS’ position i kon­sul­tationerne sker først og fremmest ved debathæfter og årlige fylkesvise strate­gi­konferencer. Der er nogen utilfredshed med, hvordan strategikon­ferencerne fungerer; mange mener, at man inviteres til at diskutere for omfattende og vage spørgsmål, og at man har for lidt lejlighed til at forberede diskussionen hjemme i kommunen. De fleste, der har besvaret spørgeskemaet, mener, at man kan forbedre forankringen ved i højere grad at inddrage ordførerne (60% er helt enige, 34% delvist enige) og ved at invitere til initiativer fra kommunerne (50% er helt enige, 33% delvist enige). Der er også en stor del, der mener, at KS’ Sentralstyre bør spille en større rolle i fastlæggelsen af KS’ ønsker og krav til konsultationerne (41% er helt enige, 39% delvist enige), eller at der bør arrangeres særskilte konferencer, hvor kun konsultationerne diskuteres (38% er helt enige, 40% delvist enige).

Med hensyn til opfølgningen af aftalerne tilkendegiver ordførerne på den ene side, at de føler sig forpligtigede af konsultationernes resultater, og at KS er gode til at lægge til rette for opfølgning. På den anden side er der begrænset kundskab om konsultationsresultaterne, og det opleves sjældent, at KS gør noget særligt for at sikre opfølgning af aftaler mv. De fleste mener, at man bør invitere til diskussion blandt medlemmerne af, hvordan man kan følge op på aftalerne (56% er helt enige, 39% delvist enige). Der er også mange der mener, at man bør offentliggøre nøgletal om målopfyldelse (50% er helt enige, 34% delvist enige), appellere til medlemmerne om at opfylde aftalen (48% er helt enige, 34% delvist enige) eller styrke indsatsen over for medlemmer, der har svært ved at følge op (47% er helt enige, 30% delvist enige). Der er ikke en klar præference for ét bestemt tiltag til opfølgning.

På trods af den tilsyneladende klare opbakning til en lang række tiltag til forankring og opfølgning af konsultationerne, synes det tilrådeligt at gå gradvist frem med at implementere nye tiltag. Det står tilsyneladende noget uklart for medlemmerne, hvilke slags forpligtelser konsultations­ord­ningen kan indebære, og det er uvist, i hvor høj grad deres principielle opbakning kan omsættes til konkret opfølgning. Medlemmerne synes at have forholdsvis lille viden om – og muligvis også interesse for – konsulta­tionsordningen. Samtidigt er der partipolitiske og regionale dimensioner i opbakningen; ordførere fra oppositionen ser i højere grad end andre, at konsultationerne erstatter én form for central detailstyring med en anden. Desuden tyder vores undersøgelse på, at kommunerne langt fra Oslo har mindre tillid end andre kommuner til, at deres interesser vil blive bedst varetaget ved kollektive forhandlinger. 

Overførsel af erfaringer fra tarifforhandlingerne

KS har længere erfaring med at fungere som arbejdsgiverorganisation end som konsultationsdeltager. Der er i højere grad skabt et formaliseret system til opbygning af et forhandlingsmandat, godkendelse af forhandlingsresultatet og implementering heraf. Ordførerne deltager mere aktivt i diskussioner vedrørende tarifforhandlingerne og finder det lettere at formulere præcise krav til disse. Spørgsmålet er, om man kan overføre systemerne fra tarifforhandlingerne til konsultationsordningen. En sådan erfaringsoverførsel må tage højde for at;

1. i modsætning til tarifforhandlingerne er konsultationsordningens temaer vage, konsekvenserne af aftaler er ofte uklare for medlemmerne, og medlemmerne rammes ulige af konsultationernes effekter
2. KS har en kompliceret rolle i konsultationsordningen som interessevaretager for den samlede kommunesektor og samarbejdspartner for staten i implementeringen af statslige styringsmål
3. konsultationerne hviler i mindre grad på gensidige magtmidler end tarifforhandlingerne. Staten kan i forhandlingerne henvise til realistiske sanktioner ved manglende samarbejdsvilje fra kommunesiden, mens KS ikke kan dette.  

En mulighed for at lære af tarifforhandlingerne kunne være at forsøge at afgrænse diskussionernes tema til spørgsmål, som er centrale for konsultationerne, og som kan præsenteres i en tilspidset form, som kommunerepræsentanterne kan tage stilling til. Mange af ordførerne mener oven i købet, at man bør indføre urafstemning om konsultationsresultaterne – man må forestille sig, at disse kunne dreje sig om konkrete bilaterale aftaler. 

Der er dog også ulemper ved denne strategi – ikke mindst i denne fase af konsultationsordningen, hvor der kun findes egentlige aftaler på sektorområder. For det første handler konsultationerne både om koordinering af data og om aftaler. Det kan være vanskeligt at adskille de to elementer og stemme om aftaleelementet. Det kan også være uklart, hvad konsekvensen af et evt. nej kan være. For det andet ønsker KS, at konsultationerne skal bevæge sig i retning af en bred intentionsaftale. Hvis man fokuserer diskussionen på delaftaler, kan det evt. blive sværere at bevæge sig i retning af en sådan bred aftalepakke. For det tredje kan den enkelte sektorspecifikke aftale have konsekvenser, der rammer skævt blandt kommunerne. Ved en tilspidsning af spørgsmålet og evt. afstemning kan det blive svært at samle opbakning på tværs af regionale og partipolitiske skel.

Man kunne dog godt forestille sig en tilspidsning i form af en afgrænsning og specificering af temaerne for debathæfterne, uden at dette behøver at indebære egentlige afstemninger blandt medlemmerne. Det er dog vigtigt, at debathæfternes spørgsmål ikke formuleres på en måde, som synes at lægge op til partipolitisk debat frem for debat af kommunernes fælles interesser. 

Overførsel af erfaringer fra Danmark

Det forekommer oplagt, at konsultationsordningen kan udvikles ved brug af erfaringer fra Danmark, som har et forhandlingsbaseret aftalesystem med omfattende inddragelse af det kommunale bagland og opfølgning af aftalerne i kommunerne. Det er dog også værd at være opmærksom på de forskelle, der er mellem aftalesystemet og konsultationsordningen – og imellem det danske og norske kommunestyre.

De danske aftaler er økonomiske aftaler for kommunernes økonomi under ét. Formålet var oprindeligt at styre kommunernes udgifter uden at gribe til lovregulering af skatteudskrivning mv. Aftalerne sætter rammer for kommunernes budgetlægning, og overskridelse af aftalerne kan medføre økonomiske sanktioner (fx reduktion af statens bloktilskud). Finansministeriet spiller en central rolle i det danske aftalesystem, som kan siges at institutionalisere en alliance mellem »udgiftsvogtere« i stat og kommuner.

I de norske konsultationer er det ikke på dagsordenen at aftale samlede rammer for den kommunale økonomi. Styringen af de kommunale udgifter baseres på andre midler, bl.a. statslig fastsættelse af skattesatsen. De vigtigste elementer i konsultationsordningen er beregning af omkostninger ved reformer og bilaterale aftaler med fagdepartementer. De sektorspecifikke ministerier synes således at stå stærkere i den norske konsultationsordning end i det danske aftalesystem.

Der er også væsentlige forskelle på de danske og norske kommuner. De danske kommuner er større og mere ensartede end de norske, og der er ikke så store forskelle på deres geografiske og demografiske vilkår. Samtidigt er de danske borgmestre mere magtfulde end de norske ordførere. De er ikke kun politiske ledere af kommunerne men også ledere af kommunernes administration. Det er således klart, at de er de centrale personer at inddrage, når aftalesystemet skal forankres. Endelig er de danske kommuner og amtskommuner (nu regioner) organiseret i to forskellige interesseorganisationer.

Alligevel synes det at være muligt at bruge erfaringer fra Danmark i udviklingen af den norske konsultationsordning.

Med hensyn til forankring af »konsultationsmandatet« synes det oplagt at trække på danske erfaringer. KL har gode erfaringer med borgmesterinterview; dvs. møder mellem KL’s embedsmænd og ca. 10 borgmestre fra samme geografiske område. Møderne varer 2-3 timer og afvikles på baggrund af en interviewguide, som forberedes af KL. Denne mødeform synes at være et godt svar på de norske ordføreres ønske om i højere grad at blive inddraget i en dialog forud for konsultationerne uden at skulle bruge lang tid på det. Ulempen er givetvis, at det er en ressourcekrævende procedure for KS i et land med over 400 kommuner. Da ordførerne ikke leder kommunens administration må man også overveje at invitere rådmændene med – eller holde lignende møder for rådmænd.

Møder i repræsentantskabet – eller kontaktrådet – er et yderligere forum for diskussion af KL’s forhandlingsstrategi. Inden kommunalreformen i Danmark havde man et kontaktråd med repræsentanter for kommuneforeningerne og de politiske partier. Da KS ikke har et lignende organ, vil det sandsynligvis være omkostningsfuldt at etablere ét. En anden mulighed kunne være at give KS’ fylkesledd en mere eksplicit rolle i opbygningen af forhandlingspositionen og implementeringen af resultaterne. En fordel ved at inddrage fylkesleddene kunne være, at man øger konsultationernes legitimitet hos de kommuner, som er skeptiske over for samarbejdet mellem en venstreorienteret regering og Sentralstyre i Oslo. 

I Danmark udgøres den politiske forhandlingsdelegation af KL’s formand og næstformand, mens det er KL’s bestyrelse, der indgår aftalen. Bestyrelsen udarbejder en forhandlingsstrategi, den konsulteres undervejs i forhandlingerne, og den skal godkende den endelige aftale. Derved kombineres fleksibilitet i forhandlingerne med forankring i KL’s ledelse. I Norge kunne man også overveje at forankre konsultationerne mere i Sentralstyret. I Danmark er det vigtigt for KL’s bestyrelse at optræde i konsensus og holde afstand til den partipolitiske dagsorden i Folketinget. Dette synes også at være en forudsætning for en stærkere inddragelse af Sentralstyret. 

Aftaleforhandlingerne ofres tilsyneladende mere opmærksomhed af de danske borgmestre, end konsultationerne ofres af de norske ordførere. Vores indtryk fra interview med danske borgmestre er, at det emne, der samler opmærksomheden, er de økonomiske rammer for kommunernes opgaveløsning til næste år. Denne erfaring kunne pege på, at den bedste måde at skærpe opmærksomheden om konsultationerne på er at klargøre koblingen mellem kommunernes forpligtelser over for staten i den enkelte aftale og de økonomiske rammer, staten giver for at løfte forpligtelserne. Dette indebærer dog, ligesom strategien med tilspidsning og evt. urafstemning, en risiko for, at fokus fastholdes på de bilaterale aftaler. Det vurderes, at en bredere rammeaftale for den kommunale økonomi – og forpligtelser for kommunerne til at overholde disse – ville få kommunerne til at ofre emnet mere opmærksomhed. Det bør dog også bemærkes, at der heller ikke i Danmark ofte sker en formel inddragelse af byrådet i processen op til de årlige aftaleforhandlinger.

Med hensyn til opfølgning og implementering af konsultationernes resultater i kommunerne er det mere kompliceret at overføre erfaringer fra Danmark til Norge. I Danmark har KL og kommunerne primært fokus på at koordinere overholdelsen af de samlede økonomiske rammer for kommunerne under ét. Virkemidlerne er en blanding af dialog, information og henvisning til truslen om statslige sanktioner. De sektorspecifikke aftaleelementer opfattes ikke som lige så forpligtende, men der følges dog op fra KL’s side, fx ved at udsende informationsmateriale til kommunerne om de forpligtelser, man har påtaget sig. Nogle gange foretager man også undersøgelser af, hvor langt kommunerne er nået med at opfylde en sektorspecifik aftaleforpligtigelse. Hvis det kniber med at opfylde forpligtigelsen, kan man give gode råd og vejledning, lave best practice-undersøgelser mv.

I Norge er det ikke på dagsordenen, at kommunerne skal overholde samlede økonomiske rammer. Implementeringen af konsultationsresultater må således dreje sig om opfølgning på de bilaterale aftaler. Taget i betragtning, at der i dag findes begrænset viden om konsultationsordningen og aftalerne i kommunerne, synes et første skridt i opfølgningen at højne informationsniveauet om aftalerne og de forpligtelser, der måtte følge heraf. Her kan man måske tage ved lære af KL, hvis fagudvalg står for informationsvirksomhed om de sektorspecifikke aftaleelementer. Det kan også være nyttigt for KS at foretage undersøgelser af, hvor langt kommunerne er nået med at følge op på aftalerne, og man kan udarbejde vejledninger, sprede information om »best practice« mv. Blandt ordførerne er der opbakning til, at man bør invitere til dialog blandt medlemmerne om, hvordan man kan følge op. Vi har ikke data om, hvilke fora ordførerne mener, at denne dialog bør baseres på, men det forekommer også her oplagt at pege på KS’ fylkesledd. Denne dialog kan evt. få en mere forpligtende karakter, hvis man offentliggør nøgletal om, hvilke kommuner der er kommet hvor langt med at opfylde forpligtelserne. Man kunne evt. også forestille sig, at KS – eller måske fylkesstyret – uformelt beder enkelte kommuner om at styrke deres indsats for at overholde en aftale for at undgå, at alle kommuner bliver underlagt lovbaseret detailstyring.

En strategi til at gøre konsultationerne mere gensidige kunne være at fokusere på, hvilke ressourcer KS har, og hvilke samarbejdsfordele man kan tilbyde staten (primært regeringen). I Danmark fremhæves især to fordele, som gør samarbejdet værdifuldt for regeringen; udgiftspolitisk styring og konsensus om kommunalpolitikken – »ro på bagsmækken«. I de seneste år har regeringen også lagt vægt på effektivisering og dokumentation af kommunernes opgaveløsning.

KL’s mulighed for at tilbyde staten udgiftspolitisk styring hviler til dels på, at de danske kommuner har større økonomiske frihedsgrader end de norske kommuner. Det er dog også betydningsfuldt, at de danske aftaler i højere grad ses som styringsmiddel for Finansministeriet, der har formandskabet. En mulighed for KS kunne være at overveje, om man har et interessefællesskab med de ministerier i den norske stat, som er ansvarlige for den tværgående økonomiske styring, i at udvikle et samarbejde med større fokus på økonomiske rammer.

KL’s mulighed for at tilbyde regeringen konsensus i kommunalpolitikken hviler på, at KL er i stand til at fungere som en konsensusorganisation og holde en vis afstand til den partipolitiske dagsorden i Folketinget. Dette er ikke altid nemt. I Norge, som har en rig stat og relativt ’fattige’ kommuner, kan det være en særlig udfordring at skabe konsensus om udgifterne i den kommunale sektor. Det må dog også for KS være vigtigt at kunne finde fælles interesser og optræde som konsensus-organisation.

I de seneste år har regeringen i Danmark gjort særligt meget ud af at overkomme informationsasymmetrien i forhold til opgaveløsningen i kommunerne og skabe incitamenter til effektivisering. De seneste aftaler indeholder således aftaler om at gå videre med mål‑ og rammestyring på sektorområder, og regeringen har for nylig oprettet et særligt statsligt evalueringsinstitut, der skal beskæftige sig med kommunernes opgaveløsning. Disse tiltag kan opfattes som øget statslig kontrol og vække modstand i kommunerne, og det er således en fordel for regeringen at kunne indføre dem i samarbejde med KL. KL kan drage fordel ved samarbejdet, hvis mål‑ og rammestyring og dokumentation af opgaveløsningen bliver et alternativ til regelstyring. I Norge kunne det også være en mulighed for KS at påtage sig øget ansvar for dokumentation af kommunernes opgaveløsning og for at skabe modeller for mål‑ og rammestyring og andre former for incitamentsstyring, hvis denne form for styring kan træde i stedet for regelstyring. Strategien indebærer dog den risiko, at KS i for høj grad indtræder i en myndighedsrolle over for medlemmerne, og at medlemmerne opfatter de nye styringsmodeller som en ny form for detailstyring, der ikke er bedre end regelstyring.

I det følgende præsenteres forskellige mulige strategier og tiltag til forbedring af forankringen og gensidigheden i konsultationsordningen – det er ikke vores tanke, at KS skal implementere dem alle. De er ment som oplæg til debat. 

Tiltag til forankring af KS’ »konsultationsmandat«

Interview med ordfører og evt. rådmænd

Dette tiltag er inspireret af de danske borgmesterinterview. Ideen er, at man tidligt på året samler mindre grupper af kommunale ledere i samme geografiske område til en struktureret samtale om de emner, der er på dagsordenen ved årets konsultationer – gerne på basis af en interviewguide. Mødeformen har den fordel, at alle har mulighed for at komme til orde, tidsforbruget for de kommunale ledere er minimalt, og diskussionen bliver afgrænset og styret. Ulempen kan være, at det er et ressourcekrævende tiltag for KS.  

Øget inddragelse af repræsentanter for KS i fylkerne – fx ved et kontaktråd

Dette tiltag er inspireret af KL’s tidligere kontaktråd, som primært bestod af repræsentanter for kommuneforeningerne. De fungerede som rådgivende organ for KL’s bestyrelse i forbindelse med fastlæggelse af forhandlingsstrategien og implementering af aftalerne. De danske kommuneforeninger er nu nedlagt, men det vurderes som særligt vigtigt at sikre en decentral forankring af konsultationerne i Norge, der er et udstrakt land med meget forskellige rammebetingelser for kommunerne. Vi anbefaler således at diskutere KS’ oplæg til konsultationer i et forum bestående af repræsentanter for KS’ fylkesledd. Disse repræsentanter kan personligt viderebringe de synspunkter, som kommer frem på de eksisterende fylkesvise strategikonferencer.  

Forbedring af strategikonferencerne

Strategikonferencerne er i dag det forum, hvor de fleste kommuner kommer med input til konsultationerne. Der synes således at være behov for at forbedre disse konferencer. Dette kunne ske ved at give debathæfterne, som går forud for konferencerne, en mere afgrænset og specificeret form, som gør det lettere for kommunalpolitikere og embedsmænd at tage stilling. Det bør dog samtidigt undgås, at spørgsmålene formuleres på en måde, som lægger op til partipolitisk diskussion frem for diskussion af kommunernes fælles interesser.Separate strategikonferencer for konsultationerne er også en mulighed, men vurderes at være en tidskrævende form for inddragelse, og man risikerer, at konferencerne får lav prioritet af de kommunale repræsentanter.  

Øget inddragelse af Sentralstyret

De fleste ordførere, der har besvaret skemaet, er helt eller delvist enige i, at man bør involvere Sentralstyret mere i formuleringen af KS’ holdning i konsultationerne. Dette synes at svare til forholdene i Danmark, hvor KL’s bestyrelse formulerer forhandlingsstrategien og godkender den endelige aftale. At dømme efter erfaringerne fra KL er en politisk sammensat forhandlingsdelegation på 6 mennesker for stor til at kunne indgå i tætte forpligtende forhandlinger. Det er således en overvejelse værd at kombinere en tættere inddragelse af Sentralstyret med en reduktion af den politiske forhandlingsdelegation. Dette forudsætter dog, at Sentralstyret er i stand til at holde afstand til den partipolitiske dagsorden i Stortinget. 

Tiltag til opfølgning af konsultationsresultaterne

Information og vejledning om de bilaterale aftaler

Der synes behov for at styrke kommunernes viden om de bilaterale aftaler. I Danmark står bl.a. KL’s fagudvalg for informationsvirksomhed om de sektorspecifikke aftaleelementer, og man kan også hjælpe kommunerne med at overholde aftalerne ved at udarbejde vejledninger og redskaber, formidle ’best practice’ mv. Det må også være en opgave for KS som organisation at sørge for, at kommunerne kender til de bilaterale aftaler og baggrunden for dem. Man kan evt. også sørge for at vejlede kommunerne i, hvordan de kan overholde aftalerne. Dette er dog et felt, hvor man må overveje, i hvor høj grad KS ønsker at træde ind i en myndighedsrolle over for medlemmerne.  

Dokumentation og gennemsigtighed

Vi vurderer, at KS kan styrke sin rolle i forhold til staten ved at sørge for at have viden om kommunernes opgaveløsning, ikke mindst mht. hvor langt de er kommet med at opfylde aftaler. Det kan også omfatte viden om, hvilke problemer kommunerne møder i aftaleopfyldelsen, hvilke løsningsmodeller der findes lokalt, og hvilke generelle problemer der bør tages hånd om. Det er således en mulighed at igangsætte systematiske undersøgelser af kommunernes opgaveløsning og/eller aftaleopfyldelse.

En sådan dokumentationsvirksomhed kan bruges som ressource i forhandlinger med staten, og den kan også bruges i KS’ interne bestræbelse på at sikre aftaleoverholdelse. Det må formodes, at en øget gennemsigtighed (fx ved udsendelse af nøgletal) vil motivere kommunerne til bedre opgaveløsning og aftaleoverholdelse. Den kan evt. give anledning til »gruppepres«, som det er tilfældet i Danmark i forbindelse med overholdelsen af de overordnede rammer.

Også her må KS dog nøje overveje balancen mellem interesseorganisation og implementeringsorganisation/myndighed.

Decentral dialog om aftaleoverholdelse

Det tiltag til opfølgning af konsultationerne, som har størst opbakning blandt ordførere, er dialog blandt medlemmerne på lokalt plan. KS’ fylkesledd kunne være et forum for denne dialog. I kombination med øget gennemsigtighed vurderes det, at en sådan dialog vil være et godt virkemiddel til overholdelse af aftalerne. 

Strategier til at gøre konsultationerne mere gensidige

Det vil sandsynligvis være nemmere for KS at samle medlemmernes opmærksomhed om konsultationsordningen, hvis konsultationerne handler om det, som medlemmerne er interesseret i. Medlemmerne rangerer konsultationernes indhold således 1) fuldfinansiering af reformer, 2) faktagrundlaget for det kommuneøkonomiske oplæg, 3) en intentionsaftale om det kommuneøkonomiske oplæg og 4) aftaler om enkeltområder. Det vil m.a.o. være en fordel, hvis man kan overtale staten til, at konsultationerne skal handle om fuldfinansiering og en bred intentionsaftale. I det følgende overvejes, hvilke strategier KS kan forfølge for at bevæge konsultationsordningen i den retning. Vi overvejer fordele og ulemper ved to strategier. Den ene handler om at finde alliancepartnere i staten i arbejdet for en bredere intentionsaftale. Den anden handler om at øge KS’ værdi for staten ved først at opfylde ønsket om bedre implementering af sektorspecifikke mål.

Alliancepartnere for en bred intentionsaftale

Kommunernes ordførere og rådmænd ønsker en bred aftale, som kan give dem mere forudsigelighed i deres budgetlægning og derved bedre muligheder for at foretage tværgående prioriteringer. De ønsker også fuldfinansiering af reformer og nye opgaver. Disse hensyn er også centrale i det danske aftalesystem. I den norske stat er der ikke umiddelbart vilje til, at disse elementer skal indgå i konsultationsordningen. Dette kan skyldes, at den norske stat ikke, som den danske stat, har brug for at samarbejde med kommunerne om de brede linjer i den udgiftspolitiske styring af kommunerne, idet man kan styre kommunernes udgiftsniveau gennem skattøren og rammetilskuddet mv. Det kunne dog også skyldes, at balancen mellem sektorspecifikke og tværgående interesser er anderledes i den norske stat end i den danske. I Norge er de sektorspecifikke ministerier forholdsvis stærke, og i Danmark er de tværgående ministerier forholdsvis stærke (jf. Blom-Hansen 1999). De stærke norske sektorministerier har traditionelt stærke vertikale bånd med sektorinteresser i kommunerne (Tranvik og Fimreite 2006). Nogle taler således om en »fragmenteret stat«. Sektorministeriernes styrke afspejles i konsultationsordningen, hvor de forpligtende aftaler indgås bilateralt med sektorministerier. Kommunal‑ og regionaldepartementet sørger for den tværgående koordinering. I det danske aftalesystem spiller Indenrigs‑ og Sundhedsministeriet (som svarer til det norske Kommunal‑ og regionaldepartement) også en vigtig rolle, men i formandsstolen sidder Finansministeriet, som i Danmark er et temmelig stærkt ministerium med koordinerende og styrende funktioner i forhold til andre ministerier. Aftalesystemet institutionaliserer med sit fokus på de økonomiske rammer en alliance mellem de tværgående styringsinteresser i staten og i kommunerne over for sektorinteresser begge steder. Finansministeriet sidder således også for bordenden, når KL og sektorministerierne ikke kan blive enige i DUT‑forhandlinger (om omkostninger og kompensationer ved nye opgaver og ny statslig regulering af kommunerne).

Spørgsmålet er, om KS kunne lære noget af den danske situation? Er der aktører i den norske stat, som i højere grad kunne være interesseret i at sætte de brede udgiftspolitiske rammer i centrum for konsultationerne? Kan man »sælge« ideen om en bred intentionsaftale og fuldfinansiering af reformer ved at argumentere, at det vil sætte kommunerne i stand til at tage større ansvar for en stabil udgiftsvækst? Strategien er dog vanskelig, da KS sandsynligvis har svært ved at ændre på magtforholdene i den norske stat. Det er heller ikke givet, at KS’ har opbakning til at sætte fokus på økonomiske rammer og overholdelse heraf hos sine medlemmer. Det må antages, at traditionen for en »fragmenteret stat« også har medført en anden magtbalance mellem sektorinteresser og tværgående interesser i de norske kommuner end i de danske.  

Bedre forankring af de bilaterale aftaler

En anden strategi til at gøre konsultationerne mere gensidige kunne være at satse på at forøge KS’ værdi som forhandlingspartner for staten ved at udvikle kapacitet til at løfte de opgaver, som staten gerne vil have. Det vil sige, at man skal arbejde med i højere grad at forankre og følge op på de bilaterale aftaler med sektorministerier. Dette arbejde indebærer også, at man i højere grad skal dokumentere kommunernes opgaveløsning. Kommunernes opmærksomhed om de bilaterale aftaler ville givetvis kunne styrkes, hvis man i højere grad kobler aftalerne med den økonomiske kompensation for nye opgaver.

Denne strategi har dog også risici. For det første indebærer den en risiko for, at KS bliver set af sine medlemmer som »statens forlængede arm«. Dette er ikke mindst problematisk, når KS’ ledelse domineres af samme parti som regeringen. De kommuner, der ledes af oppositionen, kan let få det indtryk, at aftalerne blot er en ny metode for centralmagten at øge sin indflydelse i kommunerne på. Hvis man ønsker at bevæge sig i denne retning, er det ekstra vigtigt, at KS’ ledelse kan finde konsensus i sin optræden over for staten og over for sine medlemmer. Der bør holdes afstand til den partipolitiske dagsorden i Stortinget og fokuseres på emner, hvor kommunernes fælles interesser er ubetvivlelige, og varetagelsen af disse fælles interesser bør så vidt muligt adskilles fra emner, hvor der er stor interessekonflikt mellem kommunerne – som fx fordelingen af kompensationer fra staten. For det andet indebærer et fokus på bilaterale aftaler og evt. på den økonomiske kompensation for at løfte specifikke opgaver, at man også institutionaliserer den fragmenterede stat i konsultationsordningen – med den styrkelse af sektorspecifikke interesser i staten og kommunerne, der hører hertil. Det kan således blive en udfordring at bevæge sig fra forpligtende aftaler på sektorområder til en bred forpligtende rammeaftale.

Vis

• Præsentation af udgivelsen

Facebook

Følg os på Facebook

Udgivelser