Forbruget af uddannet arbejdskraft i kommuner og regioner i lyset af vidensamfund og kommunalreform
Henrik Christoffersen, Jie Zhang og Bjarne Madsen, juni 2007
Sammenfatning
Der foregår i disse år et skifte i forståelsen af vilkårene for produktion af offentlig velfærdsservice. Det har traditionelt været en fast konvention i beskrivelsen af teknologien i produktionen af velfærdsservice, at output eller nytten eller værdien af produktionen bestemmes af, hvor meget arbejdskraft som anvendes til at producere de pågældende ydelser: Hvis der skal leveres mere eller bedre ældreservice eller skoleundervisning, så må der nødvendigvis ansættes flere hjemmehjælpere eller skolelærere. Det, som toner frem, er en forestilling om, at det også kan være en vej at øge nytten og værdien i forhold til de medgåede udgifter at styrke medarbejdernes uddannelsesniveau og kvalifikationer.
Dette skred i forståelse har uden tvivl været med til at bane vejen for den kommunale strukturreform. I Strukturkommissionens betænkning lægges stor vægt på, at en strukturreform kan skabe de organisatoriske rammer for en styrket faglig bæredygtighed. Her peges både på, at store kommuner vil stå stærkere, hvad angår rekruttering af uddannet arbejdskraft, og på, at store kommuner vil have særlige muligheder for gennem specialisering mv. at organisere arbejdet, så der udvikles stærke kompetencer inden for de enkelte opgaveområder.
På den baggrund tegnes i denne rapport et billede af udviklingslinjer i anvendelsen af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter i de senere år, og der præsenteres en fremskrivning af anvendelsen af uddannet arbejdskraft baseret på de senere års udviklingstendenser samt på udviklingen i de faktorer, som betinger kommuners og regioners arbejdskraftefterspørgsel. Der lægges i rapportens analyser særlig vægt på det forhold, at der mellem kommunerne og mellem amterne findes forskelle i medarbejdernes uddannelsesniveau. Disse forskelle er til dels regionalt betingede, således at der gennemgående findes et højere uddannelsesniveau blandt medarbejderne i de kommuner og amter, som er lokaliseret i landets centerområder, mens medarbejdernes uddannelsesniveau er lavere i landets udkantområder. Dels gælder også (i det mindste uden for hovedstadsområdet), at de små kommuner gennemgående har et lavere uddannelsesniveau blandt deres medarbejdere end de større kommuner, som gennemgående kommer til at danne centre i de nye sammenlagte kommuner.
Det sidstnævnte forhold – forskellen i medarbejdernes uddannelsesniveau i små og større kommuner – er særlig relevant i et kommunesammenlægningsperspektiv. En stor del af de kommunesammenlægninger, som foretages, omfatter kommuner af vidt forskellig størrelse, hvor en centerkommune mange steder sammenlægges med omliggende mindre kommuner. I forhold til sådanne sammenlægninger kan det meget vel tænkes, at der hvad uddannelsesniveau blandt medarbejderne, og dermed hvad angår personalemæssig professionalisme, vil komme til at gælde en højeste fællesnævner oven på sammenlægningen således at forstå, at de nye kommuner vil sigte på at videreføre uddannelsesniveauet hos den uddannelsesmæssigt stærkest bemandede kommune. Er det tilfældet, vil der på kortere sigt opstå et behov for et uddannelsesmæssigt løft hos det sammenførte personale, og på længere sigt vil der via nyrekrutteringen blive tilstræbt et løft i uddannelsesniveau. I rapporten præsenteres også beregninger, som belyser omfanget af den uddannelsesmæssige udfordring, som på denne måde ligger i kommunesammenlægningerne. Ud af de 68 nye kommuner, som dannes ved sammenlægning af to eller flere kommuner, påvises, at 54 er kendetegnet ved, at centerkommunen er bemandet med højere uddannede medarbejdere end de omliggende kommuner i sammenlægningen.
Rapportens talmæssige beskrivelse af anvendelsen af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter omfatter perioden fra 1996 til 2003. Denne periode er interessant, fordi den rummer en vending i udviklingen i antallet af beskæftigede på det danske arbejdsmarked. Frem til 2001 øgedes antallet af beskæftigede, hvorefter vendingen indtraf. Siden er der med et meget stærkt efterspørgselsniveau igen indtruffet en periode med øgning i antallet af beskæftigede, samtidig med at ledighedsniveauet er blevet reduceret, men den demografiske udvikling indebærer, at langtidstendensen, for så vidt angår antallet af beskæftigede på arbejdsmarkedet, vil være vigende.
Den samlede beskæftigelse på det danske arbejdsmarked er for perioden fra 1996 til 2003 som helhed øget med 54.000 personer svarende til en tilvækst på 2,0%.
Samtidig med denne vækst i antallet af beskæftigede på arbejdsmarkedet er der løbende foregået en hævning af de beskæftigedes uddannelsesniveau. Det er primært foregået ved generationsudskiftningen, hvor de nye generationer, som rykker ind på arbejdsmarkedet, gennemgående har en længere uddannelse end de generationer, som glider ud ved dødsfald eller overgang til forsørgelse ved en form for indkomsterstattende ydelse. Det bidrager yderligere til hævning af uddannelsesniveauet, at personer, som allerede er i beskæftigelse, afslutter en højere uddannelse. I rapporten konstrueres et mål for uddannelsesniveau, som opgøres som den gennemsnitlige længde af de beskæftigedes senest afsluttede uddannelse. Beregningerne er baseret på registerstatistiske oplysninger om de beskæftigedes seneste afsluttede uddannelse, hvor uddannelseslængden sættes til at være den normere uddannelsestid.
Analysen af uddannelsesniveau viser, at den offentlige sektors medarbejdere gennemgående er kendetegnet ved et højere uddannelsesniveau end den private sektors medarbejdere. Fra 1996 til 2003 har løftet i uddannelsesniveau ydermere været stærkere i den offentlige sektor end i den private sektor. Et vigtigt moment her er, at hovedparten af de beskæftigede uden nogen kompetencegivende uddannelse er at finde i den private sektor, og at denne tendens er blevet forstærket. I den offentlige sektor beskæftiger stat og amter medarbejdere, som gennemgående har et højere uddannelsesniveau end det kommunale personale. Løftet i uddannelsesniveau i de senere år har været stærkest i staten, hvad der hænger sammen med personalereduktion ved automatisering af mange driftsfunktioner samt med afvikling af opgaver ved privatisering eller ad anden vej.
Ud fra betragtningen, at uddannelse i vidensamfundet kan betragtes som en produktionsfaktor på linje med arbejdskraft (opgjort som det simple antal beskæftigede) og kapitaludstyr, er der så beregnet den mængde af uddannelseskapital, som indgår i produktionen i den danske økonomi. Der er tale om en meget enkel beregning, hvor mængden af uddannelseskapital simpelthen udtrykkes ved det antal uddannelsesår, som i alt rummes i de beskæftigede på arbejdsmarkedet. Opgjort på denne måde er antallet af uddannelsesår på arbejdsmarkedet øget med 5,1% fra 1996 til 2003. Ud over en forøgelse af antallet af beskæftigede personer på de 2,0% svarer det til, at de beskæftigedes gennemsnitlige antal uddannelsesår er øget med 3,1% i perioden.
Vendingen i udviklingen i antallet af beskæftigede har haft som konsekvens, at tilvæksten i antal uddannelsesår indsat i produktionen i den danske økonomi er stoppet efter 2000 og afløst af en svag tilbagegang i de følgende år. Hvor beskæftigelsen i den offentlige sektor er fortsat med at stige, så er den private beskæftigelse vendt til en tilbagegang efter 2000. Da den offentlige sektor endvidere har hævet uddannelsesniveauet hos medarbejderne langt stærkere end den private sektor, er der herved fremkommet en situation, hvor den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede på det danske arbejdsmarked efter 2000 ses at omsætte sig i, at den offentlige sektor anvender fortsat flere uddannelsesår i produktionen af offentlige ydelser, mens den private sektor efter 2000 og i det mindste frem til 2003 har bevæget sig ind i en situation, hvor den anvender stadig færre uddannelsesår i produktionen af private markedsbaserede produkter.
Den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede er ganske i overensstemmelse med grundlæggende målsætninger for dansk uddannelsespolitik, jf. eksempelvis anbefalingerne fra det arbejde, som blev afsluttet af Globaliseringsrådet i foråret 2006. Når sådan en målsætning har fået en så fremtrædende plads, sker det i høj grad ud fra samfundsøkonomiske perspektiviske overvejelser, hvad også netop Gobaliseringsrådets fokusering på uddannelsernes betydning understreger. En hævning af uddannelsesniveauet er imidlertid ikke i sig selv garant for en styrket samfundsøkonomi og en højere grad af samfundsøkonomisk balance. Her er en omsætning af uddannelsesinvesteringerne til en hævning af produktiviteten i produktionen og en balanceret fordeling af uddannelsesinvesteringerne mellem produktionssektorerne afgørende.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: