Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges selvforsørgelse 1999-2006
Leif Husted, Chantal Pohl Nielsen og Eskil Heinesen, maj 2007, AKF
(Der var nogle trykfejl i rapportens sammenfatning, som er rettet i denne version)
Sammenfatning og konklusion
Varighed til selvforsørgelse
I denne rapport opstilles en indikator, der kan benyttes ved en systematisk sammenligning, eller benchmarking, af kommunernes succes med hensyn til økonomisk integration af udlændinge, som er omfattet af integrationsloven , og som modtager introduktionsydelse fra tidspunktet for opholdstilladelse (eller umiddelbart derefter). Datagrundlaget er registerdata fra Danmarks Statistik for perioden fra 1999 til og med uge 37 i 2006. Den beregnede indikator baseres på varigheden fra opholdstilladelse til selvforsørgelse, hvilket vil sige til personen ikke længere modtager offentlig forsørgelse (den præcise definition gives nedenfor). Hvis den gennemsnitlige varighed er kort i en given kommune, betyder det, at udlændingene hurtigt bliver selvforsørgende, hvilket kan indikere, at kommunen yder en god integrationsindsats. Omvendt kan en lang gennemsnitlig varighed indikere en mindre god integrationsindsats. Det bør bemærkes, at selvforsørgelse ikke er ensbetydende med beskæftigelse, idet fravær af offentlig forsørgelse også kan være en konsekvens af, at personen forsørges af en ægtefælle eller partner.
Hvis en udlænding bliver selvforsørgende i nogle få uger, men derefter igen modtager offentlig forsørgelse, er det imidlertid problematisk at tolke det som tegn på vellykket integration. Derfor analyseres i rapporten varigheden fra opholdstilladelse til mere »varig selvforsørgelse«. Nærmere bestemt defineres varig selvforsørgelse som minimum 26 sammenhængende uger. En person er selvforsørget i 26 uger, hvis han eller hun i denne periode enten ikke modtager offentlig forsørgelse eller er under ordinær uddannelse (og modtager uddannelsesstøtte (SU)).
En grund til at vælge netop 26 uger er, at kommunerne (siden 1. januar 2004) modtager et resultattilskud for hver udlænding, som opnår beskæftigelse i netop dette antal uger (eller flere). Denne specifikation af varig selvforsørgelse svarer således i en vis forstand til et politisk/administrativt kriterium for succesfuld integration.
Analysen finder, at 33,6% af integrationsforløbene på landsplan afsluttes med selvforsørgelse i mindst 26 sammenhængende uger, mens 3,3% af forløbene afsluttes med ordinær uddannelse. I alt betyder det således, at 36,9% af forløbene afsluttes i løbet af analyseperioden, mens de resterende 63,1% ikke afsluttes. En del af forklaringen på, at ikke flere forløb afsluttes, er at nogle forløb først starter i 2004 eller 2005. Disse personer har kun været i landet i en kortere periode og vil som regel stadig være i gang med et introduktionsprogram. I forhold til den tidligere benchmarkinganalyse med selvforsørgelse som effektmål, som analyserede perioden fra 1999 til 2005 (Gørtz et al. 2006), er der tale om en mindre stigning i andelen af udlændinge, som kommer i varig selvforsørgelse eller uddannelse. I den tidligere analyse var 34,6% kommet i varig selvforsørgelse eller påbegyndt en uddannelse.
Betydningen af forskelle i kommunernes vilkår
Det er imidlertid klart, at fx hvis der går lang tid, før indvandrerne i en kommune bliver selvforsørgende (herunder starter på ordinær uddannelse), så kan det også afspejle andre forhold end en mindre god kommunal indsats. Udlændingene i kommunen kan eksempelvis have særligt dårlige forudsætninger for hurtigt at blive integreret, eller den lokale arbejdsløshed kan være høj, så det generelt er vanskeligt for kommunens borgere at finde beskæftigelse. Derfor foretages korrektioner, som så vidt muligt tager højde for, at gruppen af udlændinge har forskellige karakteristika i forskellige kommuner, og at kommunernes generelle vilkår er forskellige. De forhold, der korrigeres for, er forhold, som kommunen ikke umiddelbart kan påvirke.
De beregnede korrektioner er baseret på en statistisk model for varigheden fra opholdstilladelse, til personen ikke længere modtager offentlig forsørgelse eller er kommet i uddannelse. Målgruppen er samtlige udlændinge, der er omfattet af integrationsloven, og som modtager introduktionsydelse fra tidspunktet for opholdstilladelsen. De karakteristika vedrørende de enkelte udlændinge, der tages højde for i den statistiske model (og som indikatoren derfor er korrigeret med hensyn til), er bl.a. køn, opholdsgrundlag, oprindelsesland, alder, civilstand, børn, år for opholdstilladelse, helbred og forudsætninger for at lære dansk. De generelle karakteristika vedr. kommunerne, der tages højde for, vedrører lokale arbejdsmarkedsforhold. De beregnede effekter af forskelle i de nævnte karakteristika har stor betydning. I kapitel 4 og bilag 1 findes en nærmere redegørelse for de variabler, der indgår i modellen, og de beregnede effekter.
Når den gennemsnitlige varighed fra opholdstilladelse til varig selvforsørgelse korrigeres ved hjælp af ovenstående variabler, reduceres variationen mellem kommunerne betydeligt. Variansen (i de gennemsnitlige varigheder) mellem kommunerne reduceres således med ca. 78%. Det vil sige, at ca. 78% af forskellene mellem kommunerne med hensyn til, hvor hurtigt udlændinge bliver selvforsørgende eller kommer i uddannelse, kan forklares med, at kommunerne har forskellige vilkår.
Beregning af benchmarkingindikatoren
Til beregning af benchmarkingindikatoren for en given kommune benyttes dels den observerede (eller faktiske) gennemsnitlige varighed til påbegyndelse af varig selvforsørgelse eller uddannelse, dels den gennemsnitlige, forventede varighed, givet den statistiske model, der er beskrevet ovenfor i afsnit 1.2. Den forventede varighed i en kommune er lang, hvis kommunens vilkår er ugunstige, fx hvis der er en høj ledighedsprocent, eller hvis en stor del af udlændingene omfattet af integrationsloven er flygtninge, ældre, kvinder med små børn eller fra lande som fx Irak, Afghanistan, Somalia eller Libanon. Omvendt er den forventede varighed kort, hvis kommunens vilkår er gunstige, fx hvis ledigheden er lav, eller hvis en stor del af udlændingene er unge eller fra europæiske lande (uden for EU og Norden).
Indikatoren for en given kommune måler den gennemsnitlige observerede varighed (i måneder) fra opholdstilladelse til påbegyndelse af varig selvforsørgelse eller uddannelse minus den gennemsnitlige forventede varighed, givet de nævnte karakteristika ved udlændingene i kommunen og kommunens generelle vilkår. En negativ værdi af indikatoren for en given kommune betyder, at der i kommunen går kortere tid, end man skulle forvente (givet de nævnte karakteristika), før udlændingene første gang bliver varigt selvforsørgende (eller kommer i SU-berettiget uddannelse), dvs. at kommunen ifølge indikatoren har succes med integrationen af udlændinge. Omvendt betyder en positiv værdi af indikatoren, at der i den pågældende kommune i gennemsnit går længere tid, før udlændingene opnår at blive selvforsørgende, i forhold til forventet, dvs. at kommunen ifølge indikatoren har mindre succes med integrationen af udlændinge, end man skulle forvente.
Benchmarkingindikatorens fortolkning og anvendelse
Den opstillede indikator har en væsentlig højere kvalitet end de nøgletal, der ofte bruges i sammenligninger af kommunerne på dette og andre områder, netop fordi der tages højde for en række væsentlige forskelle i kommunernes vilkår. Korrektionen for disse forhold betyder, at en stor del af kommunerne bliver placeret væsentligt anderledes i »rangordningen«, end tilfældet er, hvis man anvender den ukorrigerede varighed til påbegyndelse af varig selvforsørgelse. Korrektionen betyder endvidere, at de kommunale forskelle (dvs. variationen i varigheden) reduceres betydeligt, om end der også efter korrektionen er store forskelle.
Eftersom der kan være faktorer, der ikke tages højde for i beregningen af indikatoren, som har betydning, og som der derfor ideelt set burde tages højde for, skal det dog understreges, at indikatoren ikke er noget præcist mål for kommunernes integrationsindsats i forhold til udlændinge omfattet af integrationsloven. For eksempel har vi kun meget ufuldstændige oplysninger om udlændingenes helbred, ligesom vi ikke har data for deres uddannelse og erhvervserfaring fra hjemlandet, eller for deres motivation for eller evner til at komme i beskæftigelse. Tilsvarende kan der være nogle generelle vilkår for kommunerne, som er relevante, men som vi ikke har kunnet korrigere for; det kan fx dreje sig om faktorer vedr. kommunernes arbejdsmarkedsforhold og erhvervsstruktur.
En anden årsag til, at indikatoren ikke er et præcist udtryk for kommunernes integrationsindsats, er, at den på grund af datamæssige begrænsninger er beregnet for en relativ kort periode, nemlig fra 1999 til og med uge 37 i 2006. Specielt de udlændinge, som har fået opholdstilladelse i 2004 og 2005, har derfor kun haft kort tid inden for dataperioden til at blive varigt selvforsørgende eller påbegynde uddannelse. En del af kommunernes integrationsindsats, specielt i forhold til personer med svage forudsætninger, vil først give resultater med hensyn til økonomisk integration på længere sigt.
For kommuner med meget få udlændinge omfattet af integrationsloven er beregningen af benchmarkingindikatoren forbundet med særlig stor usikkerhed. Derfor viser denne rapport kun den beregnede benchmarkingindikator for de kommuner, der har mindst 80 udlændinge, som er omfattet af integrationsloven. Næsten alle (nemlig 90) nye kommuner har mindst 80 udlændinge omfattet af integrationsloven. Det samme gælder kun for 86 af de 271 gamle kommuner. Blandt disse kommuner er der en del, som på grund af den statistiske usikkerhed ved beregningen af indikatoren ikke afviger signifikant fra landsgennemsnittet.
Ved fortolkning af resultaterne af analysen skal man være opmærksom på, at benchmarkingindikatoren ikke er beregnet i forhold til samtlige udlændinge omfattet af integrationsloven, men kun den gruppe, der på tidspunktet for opholdstilladelse (eller kort tid efter) modtog offentlig forsørgelse (introduktionsydelse). Det betyder, at analysen er koncentreret om den gruppe af udlændinge, som kommunerne især har en integrationsforpligtelse i forhold til. For størstedelen af de personer, der ikke indgår i analysen, vil kommunens indsats hovedsageligt bestå i danskundervisning (herunder undervisning i kultur- og samfundsforhold).
Resultater for kommunernes rangorden
De kommuner, der har mindst 80 udlændinge omfattet af integrationsloven, er i rapporten rangordnet efter den beregnede benchmarkingindikator og inddelt i kvintiler (femtedele). I tabel 5.3 (i kapitel 5) er således vist, hvilke af de nye kommuner der tilhører den femtedel, der ifølge indikatoren har haft størst succes med integrationsindsatsen (1. kvintil), og hvilke kommuner der tilhører den femtedel, der ifølge indkatoren har mindst succes (5. kvintil); og tilsvarende er det også vist, hvilke kommuner der tilhører de øvrige kvintiler.
Tabel 5.4 viser tilsvarende »top 10« og »bund 10« ifølge indikatoren. De ti nye kommuner, som har størst succes med at få udlændinge i selvforsørgelse eller uddannelse i mindst 26 uger, er, i alfabetisk orden, Albertslund, Allerød, Billund, Egedal, Glostrup, Greve, Horsens, Høje-Taastrup, Ishøj og Rødovre Kommuner. Derimod er de ti nye kommuner, som har mindst succes med integrationsindsatsen ifølge den beregnede benchmarkingindikator, i alfabetisk orden, Brøndby, Gribskov, Lemvig, Morsø, Rebild, Ringkøbing-Skjern, Skive, Solrød, Stevns og Viborg Kommuner.
Indikatoren for de nye kommuner, der består af flere gamle kommuner, afspejler naturligvis ikke resultatet af de nye kommuners indsats (da dataperioden kun går frem til og med uge 37 i 2006), men skal som nævnt opfattes som et vægtet gennemsnit af resultatet af de tilsvarende gamle kommuners indsats.
Bilag 2 viser de tilsvarende resultater for de gamle kommuner og i bilag 4 sammenlignes også med resultater fra tidligere benchmarkinganalyser.
Som nævnt kan langt størstedelen af variationen mellem kommunerne i de gennemsnitlige varigheder indtil selvforsørgelse/uddannelse forklares med, at kommunerne har forskellige rammevilkår. Alligevel er der store forskelle mellem kommunerne, også efter korrektion for effekter af rammevilkårene.
På grund af den relativt korte dataperiode måles den gennemsnitlige varighed i rapporten kun op til fire år (48 måneder). Det betyder, at den gennemsnitlige varighed i en kommune maksimalt kan være 48 måneder (nemlig hvis ingen udlændinge bliver selvforsørgende eller påbegynder uddannelse i dataperioden). De ukorrigerede gennemsnitlige varigheder varierer fra 21,7 til 43,5 måneder, dvs. at udlændingene påbegynder selvforsørgelse/uddannelse mere end 20 måneder før i den kommune, hvor den gennemsnitlige varighed er kortest, sammenlignet med den kommune, hvor den gennemsnitlige varighed er længst. Hvis man kunne måle varighederne længere end til fire år, ville forskellene mellem kommunerne givetvis være væsentlig større, da det for landet som helhed gælder, at næsten 60% af udlændingene efter fire år ikke er blevet selvforsørgende eller har påbegyndt uddannelse.
De korrigerede varigheder, målt ved benchmarkingindikatoren, varierer som nævnt mindre. I den kommune, der ifølge indikatoren har den største succes med integrationen, er den gennemsnitlige varighed 7,9 måneder kortere, end man skulle forvente ud fra rammevilkårene. I kommunen med ringest succes ifølge indikatoren er varigheden 5,4 måneder længere, end man skulle forvente ud fra rammevilkårene. Der er altså godt 13 måneders forskel på den mest succesrige og den mindst succesrige kommune ifølge indikatoren. Sammenlignes gennemsnittet for den femtedel af kommunerne, der ligger i øverste kvintil i fordelingen efter indikatoren, med den femtedel, der ligger i nederste kvintil, er forskellen 4,2 måneder. Som nævnt ville disse forskelle være væsentlig større, hvis varighederne kunne beregnes for en længere periode og ikke var begrænset til et maksimum på fire år.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: