Effekten af introduktionsprogrammets arbejdsmarkedsrettede indsats

Jens Clausen, Hans Hummelgaard, Leif Husted, Kræn Blume Jensen og Michael Rosholm, akf forlaget 2006

Download rapporten i pdf-format

Sammenfatning

Et af formålene med integrationsloven herunder introduktionsprogrammet fra 1999 er få nytilkomne udlændinge hurtigere i permanent beskæftigelse og selvforsørgelse. Midlet hertil er et treårigt introduktionsprogram, der består af henholdsvis danskuddannelse og en række arbejdsmarkedsrettede foranstaltninger. Der gøres nu status over introduktionsprogrammets virkninger frem til 2003. Sammenfatningen bygger på både rapportens del 1 og 2.

Er nogle arbejdsmarkedsforanstaltninger mere effektive end andre?

Set under ét påvirker de forskellige arbejdsmarkedsrettede foranstaltninger ikke signifikant udlændinges chancer for at blive selvforsørgende. Der er dog betydelige forskelle mellem effekten af de forskellige typer af foranstaltninger; nogle fremskynder overgangen til at blive selvforsørgende, mens andre forsinker den¹.

Jobtræning i private virksomheder er ubetinget den mest effektive foranstaltning med henblik på at få udlændinge ud af offentlig forsørgelse. Normalt mindskes chancen for at blive selvforsørgende, mens den enkelte deltager i en aktiveringsforanstaltning (fastholdelseseffekt). Det begrundes normalt med, at der er mindre tid til at søge et arbejde under et aktiveringsforløb, og at den enkelte har en interesse i at færdiggøre specielt de aktiveringsforanstaltninger, der opkvalificerer på den ene eller anden måde. For privat jobtræning kan der ikke påvises en fastholdelseseffekt, hvilket kan skyldes, at privat jobtræning er meget erhvervsrettet i sit sigte (opstår der en jobmuligheder, er det med at slå til, da det er hele formålet med denne aktivering). Ved deltagelse i privat jobtræning øges udlændinges chancer for at blive selvforsørgende desuden relativ meget efter afslutningen af forløbet (programeffekt).

Omvendt viser de samlede resultater, at uddannelse, særligt aktiverende forløb og anden aktivering, forlænger ventetiden til selvforsørgelse, dog ikke signifikant for særligt aktiverende forløb. Det skyldes både meget stærke fastholdelseseffekter under aktiveringen og svage programeffekter, hvoraf dog kun programeffekten for særligt aktiverende forløb er signifikant positiv. Der er tale om relativ korte forløb, som ikke har samme direkte erhvervssigte som privat jobtræning. Endvidere kan fx vejledning og opkvalificering tænkes at have en effekt i det lange løb, efterhånden som udlændingen får opbygget de nødvendige kvalifikationer.

Virkningen af offentlig jobtræning ligger i midterfeltet, idet denne aktiveringsform medfører en lille afkortning af ventetiden indtil selvforsørgelse, om end effekten ikke er signifikant.

Når udlændinge bliver selvforsørgende, sker det kun i under halvdelen af tilfældene ved, at den pågældende kommer i beskæftigelse. Mange overgår således til at bliver forsørget af deres ægtefælle. På trods af dette er der ikke nogen større forskel i effekten af aktiveringsindsatsen i forhold til beskæftigelse relativt til effekten i forhold til selvforsørgelse.

Os bekendt er der hverken i Danmark eller i udlandet gennemført tilsvarende undersøgelser, som de foreliggende resultater kan sammenholdes med. De resultater, der findes for effekten af beskæftigelsesindsatsen i forhold til alle på arbejdsmarkedet (og altså ikke kun i forhold til udlændinge omfattet af introduktionsprogrammet), viser overvejende positive, men små effekter af indsatsen. Studier fra Sverige, der minder meget om Danmark, viser insignifikante eller negative beskæftigelseseffekter af den arbejdsmarkedsrettede indsats.

Dette sammenholdt med, at vore analyser af specielt de forskellige aktiveringsforanstaltningers effekt på chancen for at komme i beskæftigelse gennemføres på et tidligt tidspunkt efter integrationslovens ikrafttrædelse, betyder, at det nok alligevel ikke er så overraskende, at der ikke på nuværende tidspunkt kan påvises sikre effekter af aktiveringsindsatsen.

Hjælper danskuddannelsen?

Formålet med danskuddannelse har et bredere sigte end at medvirke til at bringe udlændinge i arbejde. Med dette forbehold in mente kan der som for aktiveringsindsatsen principielt argumenteres for, at danskuddannelse har såvel en fastholdelses- som en programeffekt. Beregningerne viser, at chancen for at komme i selvforsørgelse er reduceret kraftigt, mens udlændinge deltager i danskuddannelse, hvilket kan skyldes en fastholdelseseffekt. Dvs., at den enkelte udlænding har mindre tid til at søge et arbejde, ligesom den enkelte må formodes at være interesseret i at gøre undervisningen færdig. Men i relation til specielt danskuddannelse gør der sig givetvis også det væsentlige gældende, at mange udlændinge ikke under undervisningsforløbet har tilstrækkelige sproglige færdigheder til at kunne bestride et arbejde.

Omvendt viser beregningerne også, at den forbedring af danskkundskaberne, som undervisningen resulterer i, øger chancen for at blive selvforsørgende (programeffekt). Men denne effekt er ikke stærk nok til at opveje den ovennævnte negative fastholdelseseffekt af at deltage i danskuddannelse. De bagvedliggende tal viser, at danskuddannelse mindsker chancen for at blive selvforsørgende for den del af selvforsørgelse, der er forbundet med at blive forsørget af ægtefællen. Med andre ord modvirker danskuddannelsen i betydelig grad, at udlændinge går hjemme og bliver forsørget af ægtefællen.

Ses der derimod på den del af selvforsørgelsen, der skyldes overgang til beskæftigelse, tegner der sig et noget andet billede. Beregningerne viser ganske vist umiddelbart, at danskuddannelsen ikke forbedrer chancerne for at komme i beskæftigelse (men de bliver altså heller ikke forringet). Resultatet er imidlertid meget afhængig af den forholdsvis kort periode (fire år), der er lagt til grund for beregningerne kombineret med, at en introduktionsperiode varer tre år. Hvis beregningsperioden forlænges til 10 år, får danskuddannelsen som ventet en stor positiv effekt på chancen for at komme i beskæftigelse. Relevansen af dette resultat forudsætter dog, at den estimerede gunstige effekt af danskuddannelsen er af langvarig karakter. Dette synes på den ene side at være en rimelig forudsætning, da forbedrede danskkundskaber ikke kan forventes at blive tabt over tid, når man bor i Danmark og har brug for dansk i dagligdagen. På den anden side kan det dog også modsat antages, at sprogkundskaber mistes over tid, hvis de ikke anvendes. Der synes at være udlændinge, der taler meget lidt dansk i deres hverdag – især dem, der er uden for arbejdsmarkedet.

Er en kombineret brug af danskuddannelse og aktivering særlig effektiv?

Generelt set kan undersøgelsen ikke påvise, at en kombineret brug af danskuddannelse og erhvervsrettede forløb har en særlig positiv effekt på chancen for at blive selvforsørgende eller at komme i beskæftigelse.

For offentlig jobtræning og særligt aktiverende forløb forstærkes fastholdelseseffekten i forhold til at blive selvforsørgende, når der kombineres med danskuddannelse (for de øvrige aktiveringstyper er kombinationseffekten insignifikant). Efter afslutningen af aktiveringsforløbene kan der helt overvejende ikke påvises, at personer med gode danskkundskaber har større udbytte af aktiveringen end andre.

Har integrationsloven virket?

Det kan ikke påvises, at udlændinge set under ét kommer hurtigere i beskæftigelse efter iværksættelsen af integrationsloven i 1999. Integrationsloven repræsenterer ganske vist en mere omfattende danskuddannelse og arbejdsmarkedsrettet indsats end tidligere og kunne derfor forventes at have en positiv effekt, men følgende forhold kan være med til at forklare resultatet:

Effektanalysen er gennemført forholdsvis hurtigt efter lovens ikrafttrædelse. Vi har således indtil nu primært set de fulde fastholdelseseffekter af den mere omfattende aktivering og danskuddannelse, mens programeffekterne kun har haft kort tid at udspille sig i.
Implementeringen af loven (især aktiveringen) kom langsomt i gang, og aktiveringsfrekvensen er stadig lav i nogle kommuner. Dette forstærker det problem, der er nævnt under forrige punkt.
På grund af mangel på data er der forhold, der ikke har kunnet blive inddraget i analyserne. Det drejer sig først og fremmest om medbragt uddannelse og erhvervserfaring. Hvis nyankomne udlændinge efter integrationslovens ikrafttrædelse fx er mindre veluddannede end før, kan det trække i retning af at undervurdere effekten af loven. Der tages ganske vist i den statistiske analyse højde for de forhold, der ikke er oplysninger om, men det kan ikke forventes, at hele betydningen af de udeladte variabler opfanges.
Samtidigt med intensiveringen af danskuddannelsen og den arbejdsmarkedsrettede indsats er der gennemført en spredningspolitik, der betyder, at relativt flere udlændinge er blevet placeret i kommuner, der har forholdsvis lille erfaring med integrationsarbejdet.

De detaljerede beregninger viser, at integrationsloven har haft en positiv betydning for nogle indvandrergrupper og en negativ betydning for andre grupper. For mænd gælder eksempelvis, at udlændinge fra Irak kommer hurtigere i beskæftigelse end før lovens ikrafttrædelse, mens det modsatte gør sig gældende for mandlige udlændinge fra Tyrkiet, Iran og Øvrige Asien.

Hvem har det lettest?

De udlændinge, der generelt kommer hurtigst i selvforsørgelse har følgende kendetegn:

mand uden børn
ung
gift med en dansker
komme fra Eksjugoslavien eller Tyrkiet
familiesammenført med ikke-flygtninge
bopæl i en kommune med mange udlændinge og lav arbejdsløshed
bosat uden for et udsat boligområde
godt helbred

Omvendt har en syg kvindelig kvoteflygtning med mange små børn, der er gift med en anden flygtning, og som er bosiddende i en kommune med få udlændinge og en høj arbejdsløshed, det svært.

Rapportens anbefalinger

Ikke overraskende har de direkte erhvervsrettede indsatser som privat (og til dels offentlig) jobtræning de bedste effekter med hensyn til at få udlændinge ud af offentlig forsørgelse. I forhold hertil er det et stort problem, at der kommer forholdsvis få udlændinge i offentlig jobtræning og endnu færre i privat jobtræning. Der er således behov for tiltag, der langt mere effektivt end hidtil sikrer flere pladser.

Begrundelsen herfor skulle for det første være, at det samfundsmæssigt er overordentlig vigtig at få mange flere udlændinge i arbejde bl.a. i lyset af, at der i de kommende årtier bliver betydeligt færre personer i den erhvervsdygtige alder. For det andet er den samfundsmæssig gevinst ved at få udlændinge opkvalificeret og i ordinær beskæftigelse større end den gevinst, som den enkelte virksomhed i gennemsnit kan forvente at få ved at opkvalificere en udlænding (positiv eksternalitet). Herved mangler den enkelte virksomhed et incitament til at afholde de samlede omkostninger ved at integrere en udlænding på arbejdsmarkedet. Risikoen er jo, at en velintegreret udlænding får et andet jobtilbud, og derfor kan virksomhedens investering nok give et afkast til samfundet som helhed, men ikke i fuld udstrækning til den investerende virksomhed. Herudfra vil det ikke være optimalt for virksomheden at forestå den fulde optræning af udlændinge-arbejdskraften, og regulering vil være på sin plads.

Dette forhold tages der i dag højde for ved, at der kan tilbydes virksomhedspraktik og job med løntilskud, og fra 2003 er der efter integrationsloven mulighed for at betale for opkvalificering på en arbejdsplads, mentorer mv. De relativt få job med løntilskud, der er for nyankomne udlændige i virksomhederne, tyder imidlertid på, at tilskuddene ikke er høje nok, eller at der er behov for andre tiltag.

En forøgelse af løntilskuddene kan eventuelt finansieres af virksomhederne under ét og dermed i praksis af de virksomheder, der ikke tilbyder jobtræningspladser. Problemet hermed er imidlertid, at de nuværende tilskud i princippet er afstemt efter, at jobtræningspersoner ikke må være konkurrenceforvridende i forhold til allerede ansatte og dermed skubbe disse ud i arbejdsløshed. Med det relativt ringe antal jobtræningspladser, der udbydes i dag, tyder det dog på, at der er langt til denne situation. Der synes således at være basis for undersøgelser af, hvordan og hvor meget løntilskuddet kan øges med henblik på at få flere jobtræningspladser, uden at det medfører arbejdsløshed for allerede ansatte.

En anden supplerende mulighed er at indføre kvoter, således at det lovgivningsmæssigt sikres, at alle virksomheder tager deres del af opgaven med at tilbyde job med løntilskud. Problemet ved kvoter er imidlertid, at det er en inoptimal reguleringsform. Der sikres således ikke, at oplæringen koncentreres i de virksomheder, hvor den er bedst og billigst. For at afbøde dette kan det overvejes at lade kvoterne være omsættelige, altså virksomhederne skal kunne handle kvoterne indbyrdes, hvorved der opstår en markedspris på kvoter.

Ikke alle udlændinge har umiddelbart de rette kvalifikationer til at komme i jobtræning. Forud for jobtræningen kan det således være relevant/nødvendigt at tilbyde andre foranstaltninger som fx korte vejlednings- og afklaringsforløb, opkvalificering, virksomhedspraktik mv. Der bliver herved tale om en trinvis opkvalificering til arbejdsmarkedet, som er en generel målsætning. Det er imidlertid ud fra statistikkerne slående, at vejlednings- og introduktionsforløb samt særligt aktiverende forløb forholdsvis sjældent følges op af privat jobtræning. Det anbefales, at det nærmere undersøges, om ideen om trinvis opkvalificering gennemføres i tilstrækkeligt omfang i praksis, og hvad der eventuelt kan gøres for at forbedre situationen.

Danskuddannelsen skal tilrettelægges på en sådan måde, at det er muligt at følge godt ét års (1,2 år) heltidsundervisning over en treårig periode. Herved er det muligt at kombinere undervisningen med udlændinges beskæftigelse eller tilbud om aktivering. I betragtning af, at forholdsvis få udlændinge kommer i beskæftigelse, mens de deltager i danskuddannelse, er det spørgsmålet, om det er den bedste måde at tilrettelægge undervisningen på. Analyserne peger på, at det måske ville være bedre at gennemføre danskuddannelsen hurtigt som fuldtidsundervisning for de grupper af udlændinge, der vil kunne gennemføre en så intensiv indlæring. Herved vil fastholdelseseffekten af undervisningen kunne begrænses betydeligt, og udlændinge bliver hurtigere i stand til at høste frugten af forbedrede danskkundskaber i form af beskæftigelse eller et godt udbytte af fx jobtræning. Der er således ikke noget der tyder på, at samtidig gennemførelse af danskuddannelse og aktivering giver nogen speciel god effekt – nærmere tværtimod.

Endeligt kan der være god grund til at overveje, om ikke kommunerne skal have pligt til at give nyankomne familiesammenførte de samme tilbud som flygtninge, da det samfundsøkonomisk er vigtigt, at alle har de bedste muligheder for at komme ind på arbejdsmarkedet.

Note

1. Her og i det følgende bruges betegnelserne for de enkelte aktive tilbud, som var gældende før 2004, idet analyserne gennemføres med udgangspunkt i data fra 2000-2003. Nedenfor angives korrespondancen mellem de gamle og nye betegnelser:

Privat jobtræning (nu privat ansættelse med løntilskud)
Offentlig jobtræning (nu offentlig ansættelse med løntilskud) og offentlig individuel jobtræning (nu offentlig virksomhedspraktik)
Ordinær uddannelse og særligt tilrettelagte uddannelsesforløb (nu vejledning og opkvalificering)
Særligt aktiverende forløb (nu en kombination af tre redskaber: vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og løntilskud)
Anden aktivering (nu hovedsageligt vejledning og opkvalificering)
Privat individuel jobtræning (nu privat virksomhedspraktik)
For danskuddannelse anvendes ligeledes de tidligere betegnelser: spor 1-3 (i dag hedder det danskuddannelse 1-3).

Tilbage til top ↑