Kvalitet og omkostninger ved den vidtgående specialundervisning i Ribe Amt
Sammenfatning og konklusion
Formål med undersøgelsen
Ribe Amt skønnede i efteråret 2002, at udgiften pr. elev til den vidtgående specialundervisning ved amtets specialundervisningscentre var for høj i forhold til tilsvarende undervisningstilbud i andre amter. Amtet har i den anledning ønsket en økonomisk analyse af de forskellige udgiftsposter til driften af amtets centre for vidtgående specialundervisning.
Den overvejende del af amtets vidtgående specialundervisning ydes i centrene i fire kommuner i amtet, som amtet har indgået driftsoverenskomst med. Det drejer sig om Ribe, Grindsted, Vejen og Esbjerg Kommuner. De fire centerkommuner står suverænt for driften af centrene, men udgifterne fordeles mellem centerkommuner og amt jf. driftsoverenskomsterne mellem amt og kommuner.
Amtet har ønsket dels en økonomisk analyse af udgifterne til centermodellen, dels en sammenlignende analyse med lignende tilbud i andre amter med henblik på forklaringer på det høje udgiftsniveau til specialundervisningen i amtet. Endvidere har amtet ønsket en undersøgelse af kvaliteten i amtets centerundervisning med henblik på en vurdering af indhold og rammer for indsatsen over for eleverne og med mulighed for at vurdere omkostningerne i forhold til kvaliteten i undervisningen.
I undersøgelsen er følgende to hovedproblemstillinger blevet undersøgt:
1. Hvordan fungerer centrene, og er der særlige problemstillinger, der gør sig gældende omkring centrenes organisations- og funktionsmåde?
2. Hvilke udgifter er der til centrenes drift, og hvordan er de sammenlignet med andre amters udgifter til lignende center – eller klassedannelser?
I den sammenlignende udgiftsanalyse indgik Sønderjyllands og Vejle Amter.
Undersøgelsen bygger på:
· gruppeinterview med repræsentanter for medarbejdere ved centrene, med lederne af centrene, skolelederne på skolerne, som centrene er placeret på og kommunernes skolechefer
· spørgeskemaundersøgelse blandt de ansatte på centrene
· interview og spørgeskemaundersøgelse af kommunernes PPR
· dokumentanalyse af budgetter og regnskaber i amterne.
I spørgeskemaundersøgelsen blandt de ansatte på de seks centre (i de fire centerkommuner) deltog 62% af personalet. Der var en svarprocent på 100 på nogle centre, mens svarprocenten på andre centre var helt nede på 36%. Den skæve svarprocent giver en vis skævvridning i datagrundlaget, som man skal være opmærksom på i tolkningen af besvarelserne, da centrene fungerer meget forskelligt.
I dokumentanalyserne af udgifterne til de tre amters vidtgående specialundervisning viste det sig, at oplysninger var af meget forskellig karakter. I enkelte tilfælde var det meget svært at indhente de relevante oplysninger og ikke i alle tilfælde lykkedes det. Dette forhold afspejles i de økonomiske analyser.
Hvordan fungerer centrene, og er der særlige problemstillinger, der gør sig gældende omkring centrenes organisations- og funktionsmåde?
Såvel i spørgeskemaundersøgelsen som i interviewene gives der udtryk for gode erfaringer med centermodellen. Alle sætter stor pris på det specialiserede tilbud, som elever med vidtgående handicap får i den specialiserede enhed, centret udgør.
På centrene arbejder lærere og pædagoger sammen i team omkring gennemførelsen af undervisningen, som oftest består af små grupper på fem til otte elever. Dette samarbejde fungerer tilfredsstillende, og der er hos stort set alle en oplevelse af, at samarbejdet foregår på lige fod, hvor de to gruppers faglige kompetencer supplerer hinanden på en frugtbar måde til gavn for eleverne.
Personalet på centrene, og det gælder såvel pædagoger og lærere, bruger omkring halvdelen af deres arbejdstid på undervisningen af eleverne. Grundet elevernes vidt forskellige handicap indeholder undervisningen forskellig vægtning af boglig undervisning, træning af forskellige færdigheder som motorik og sprog samt direkte plejekrævende opgaver. Lærerne tager sig hovedsagelig af den mere bogligt orienterede undervisning, mens pædagogerne hovedsagelig arbejder med træning og mere plejekrævende opgaver, men begge faggrupper går ind i alle typer af opgaver.
Blandt såvel pædagoger som lærere er der en oplevelse af, at der bruges uforholdsmæssig megen tid på pleje og træning af eleverne på bekostning af den egentlige undervisning (»bogligt« orienterede), men undersøgelsen viser også, at de i praksis i den daglige undervisningstid bruger mindre tid på pleje og træning, end de tror, de gør.
Ud over undervisningen bruges en stor del af tiden på mødeaktiviteter. Tiden går især med interne mødeaktiviteter med kolleger, især de kollegaer, som man indgår i team med omkring undervisningen. En mindre del af tiden går med møde- og supervisionsaktiviteter med eksterne konsulenter og eksperter.
I de ansattes vurdering af, hvad de især gerne ville bruge mere tid på, efterlyses samstemmende mere tid til fagligt udviklende aktiviteter, dvs. kollegial supervision, efter- og videreuddannelse samt ekstern supervision ved faglige eksperter.
I de ansattes vurdering af deres arbejdssituation oplever stort set alle, at de har en fagligt spændende arbejdsplads, og at der er en venlig atmosfære med gensidig kollegial støtte. Men oplevelsen er også, at det er en arbejdsplads præget af høje faglige krav, hvilket betyder, at det kan være en stressende arbejdsplads. Kun i enkelte tilfælde betyder det, at arbejdsmiljøet bliver præget af anspændthed og trykket stemning.
I vurderingen af rammerne for arbejdet på centrene er der flere, der påpeger, at de ikke får deres behov for efteruddannelse dækket, ej heller deres behov for ekstern bistand især ikke psykologbistand.
Desuden opleves det ikke som en fordel, at centret er knyttet til en folkeskole, som arbejder under helt andre præmisser og en helt anden målgruppe.
Eleverne på centret har ikke megen kontakt til de almindelige folkeskoleelever, og de ansatte på centrene har meget begrænset kontakt med deres kolleger på folkeskolen. Deres arbejdssituationer er for forskellige, og der er, som personalet siger, en »forståelseskløft« mellem deres kolleger i skolen og dem selv. Eleverne på deres side har begrænset glæde af samværet med eleverne på skolen, der er ringe kontakt, og det ofte støjende miljø kan virke urovækkende på dem.
Fordelen ved at ligge i eller op ad en folkeskole er muligheden for at bruge skolens faciliteter, faglokaler m.m., men på nogle centre oplever personalet det som meget svært at få adgang til disse faciliteter, hvilket bl.a. skyldes, at de almindelige lærere »hurtigt sætter sig« på dem i planlægningen af skoleåret.
Endelig er der flere, der peger på ledelsen og styringen af centret som knap så god. Der mangler synlig styring i kraft af en selvstændig ledelse på centret med ledelseskompetence. Ledelsen opleves som værende for langt væk, og det er svært at forholde sig til en toleddet ledelse og en skoleledelse, der ikke altid udviser engagement og forståelse for, hvad der foregår på centret.
Der er endelig nogle, der efterlyser mere faglig bistand fra amtet. Gerne fx en styrkelse af rådgivningen i amtet frem for kommunernes egen PPR-betjening, som en del ikke synes fungerer godt nok, som det er i dag.
Hvilke udgifter er der til centrenes drift, og hvordan er de sammenlignet med andre amters udgifter til lignende center – eller klassedannelser?
Overordnet er konklusionen den, at en analyse af udgifterne til vidtgående specialundervisning er et komplekst område at bevæge sig ind på, og faktisk er det næsten umuligt at sammenligne udgifterne til vidtgående specialundervisning amter imellem. Alligevel gøres dette, og ofte anvendes bruttoudgiften pr. elev til vidtgående specialundervisning som sammenlignede mål, da dette er det umiddelbart tilgængelige. Målet er let at overskue, men man skal være varsom med at anvende det for unuanceret og ukritisk. Derimod giver det mening, når man sammenligner udgiftsniveauer også at tage dimensioner af kvaliteten i undervisningen med i billedet. Dette har været målet i denne udgiftssammenlignende analyse, hvor kvaliteten er vurderet ud fra normeringen af personalekategorier, som indgår i den vidtgående specialundervisning.
I de tre amter har man overordnet valgt at organisere undervisningen meget forskelligt, og dette har betydning for udgiftsniveauet målt som bruttoudgiften pr. elev. Overordnet er konklusionen, at en organisering af den vidtgående specialundervisning i kommunale centerklasser ikke er dyrere end en organisering af undervisningen på amtslige børneskoler.
Når man koncentrerer sig om at se på centerklasseundervisningen i Ribe og Vejle Amter og specialklasserækkeundervisningen i Sønderjyllands Amt, så er der i de tre amter indgået driftsaftaler mellem centerkommunerne og amtet, der specificerer økonomien omkring kommunernes entreprenørvirksomhed på området. Nuancerne i og den logiske opbygning af disse aftaler er dog ret forskellige. Jo flere nuancer aftalerne rummer, jo lettere er det at gennemskue udgiftsstrømmende på dette meget komplekse område. I Vejle Amt anvender man den mest nuancerede model for tildeling af økonomiske ressourcer og normering af personale.
I Ribe Amt og særligt i Sønderjyllands Amt kan gennemskueligheden i økonomien på området øges ved blot at strukturere og nuancere tildelingen af ressourcer efter eksemplet i Vejle Amt, hvor der i forbindelse med tildelingen af personaleressourcer – lærere, pædagoger og fysioterapi – såvel differentieres på elevernes klassetrin som handicap.
Ses der på normeringen af personale, så adskiller denne sig med hensyn til lærere ikke betydeligt mellem de tre amter. Flest stillinger er der pr. elev i Vejle Amt, men når der ses på den reelle undervisningstid, så indsnævres forskellene. Mere bemærkelsesværdigt er det, at man i Ribe Amt modsat de to øvrige amter har en meget høj normering af uddannet pædagogisk personale. Der er ingen tvivl om, at eleverne i Ribe Amt sammenlagt har en bedre personalemæssig normering, end den man tilbyder i Vejle og i Sønderjyllands Amt. Utvivlsomt er dette også koblet med betydelig flere udgifter, da lønninger til personalet udgør langt hovedparten af de samlede udgifter til vidtgående specialundervisning. Om disse øgede udgifter opvejes af en reel bedre kvalitet i undervisningen sammenlignet med Vejle og Sønderjyllands Amter, er et interessant spørgsmål, som vi ikke umiddelbart kan svare på inden for rapportens rammer.
Af de udgifter, der er medtaget i denne analyse, som ikke direkte har betydning for undervisningen, er befordrings- og huslejeudgifterne pr. elev pr. år.
Hvad angår befordringsudgifterne, så ligger disse udgifter betydeligt højere i Ribe og Vejle Amter end i Sønderjyllands Amt. I denne analyse har det blot været muligt at konstatere denne forskel, men ikke at analysere de bagved liggende årsager dybere. Faktorer som elevernes placering – spredning eller koncentration – omkring det relevante undervisningstilbud, skolernes oplands areal, antallet af undervisningsinstitutioner osv. kan tænkes at have indflydelse på størrelsen af befordringsudgifterne.
Den gennemsnitlige årlige huslejeudgift pr. elev er betydelig lavere i Ribe Amt end i de to øvrige. Det lader til – under de anvendte beregningsforudsætninger – at det har været en ganske god idé, at Ribe Amt har investeret i bygninger til undervisningen, således at lokaler ikke skal lejes gennem kommunerne. I den forbindelse skal det nævnes, at udgifterne til drift og vedligeholdelse pr. elev stort set er ens, uanset om lokalerne er lejede eller ejet. Her kunne det have været relevant at supplere analysen med sammenlignelige m2-priser, da de forskellige udgifter også er et udtryk for antallet af skoler, undervisningen er placeret på, samt elevtallet ved skolerne.
Sammenfattende er konklusionen på denne udgiftssammenlignende analyse, at modsat amtets formodninger, så er det faktisk billigere fra amtets side at tilbyde centerklasseundervisning frem for undervisning ved de amtslige børneskoler. Dette er tilfældet i såvel Vejle som i Sønderjyllands Amt, hvor man i dag tilbyder begge undervisningstilbud. I Ribe Amt er den gennemsnitlige udgift pr. elev til centerklasseundervisningen dyrere end i den gennemsnitlige udgift til vidtgående specialundervisning i Sønderjyllands Amt og billigere end i Vejle Amt. Men opfattes en bedre personalemæssig normering ved undervisningen som en kvalitet, så tyder det på, at eleverne i Ribe Amt modtager en undervisning af bedre kvalitet end i Sønderjyllands Amt og en omtrent tilsvarende som i Vejle Amt.
Samlet konklusion
Centermodellen må konkluderes at være et godt tilbud til elever med behov for vidtgående specialundervisning kvalitativt og økonomisk.
Økonomisk er den gennemsnitlige bruttoudgift pr. elev ved centermodellen lavere end den gennemsnitlige bruttoudgift i Vejle Amts centermodel og specialskoler for børn. Hertil kommer, at visse udgifter er betydeligt lavere i Ribe Amt sammenlignet med tilsvarende udgiftsposter i de to andre amter, fx huslejeudgiften pr. elev.
Kvalitetsmæssigt giver centermodellen mulighed for udvikling af højt specialiserede enheder med en høj grad af faglighed, hvor det tværfaglige samarbejde mellem pædagoger og lærere om mindre grupper af børn med handicap giver mulighed for en forskellig faglig tilgang til arbejdet.
Med henblik på optimering af centermodellen foreslås følgende temaer drøftet:
-
Hvordan kan ledelsen og styringen af centret styrkes?
-
Hvordan kan fordelen ved tilknytning til normal folkeskole optimeres med henblik på udnyttelse af fælles faciliteter?
-
Hvordan kan undervisningspersonalets efteruddannelsesmuligheder styrkes?
-
Er det værd at overveje andet personale end pædagoger og lærere til at varetage de mere plejekrævende opgaver omkring børn med svære handicap, dvs. er personalesammensætningen optimal i forhold til børnenes handicap?
-
Hvordan kan konsulent- og ekspertbistanden styrkes til støtte for gennemførelse af undervisningen. Her tænkes især på psykologbistanden. Er det en mulighed at styrke amtets konsulentbistand og samle den faglige ekspertise i amtet i et fælles amtsligt PPR?
-
Kan befordringsudgifterne reduceres? – de er forholdsvis høje set i forhold til sammenligningsamterne i undersøgelsen.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: