Uafhængige reguleringsmyndigheder i teori og praksis
Sammenfatning
Denne rapport beskriver og analyserer oprettelsen og udviklingen af uafhængige reguleringsmyndigheder, som har til formål at regulere de liberaliserede elmarkeder. I EU-regulativerne om oprettelsen af et fælles energimarked er det et afgørende krav, at reguleringsmyndighederne er uafhængige af de kommercielle interesser i sektoren (96/92/EEC).
Det har i Danmark betydet at energiselskaberne ikke længere kan have sæde i de regulerende organer, som det ellers har været tilfældet under de tidligere korporatistiske strukturer. I andre medlemslande – som for eksempel Frankrig – som tidligere var domineret af statsejede monopoler, betyder liberaliseringen, at der må ske en klar adskillelse af staten som regulerende myndighed og staten som ejer af offentlige forsyningsvirksomheder, enten gennem privatisering, gennem etableringen af uafhængige reguleringsmyndigheder eller evt. begge dele. I EU-direktivet er oprettelsen af sektorspecifikke uafhængige reguleringsmyndigheder imidlertid ikke et krav, men det er påfaldende, at alle andre lande end Tyskland har sådanne organer.
Der er tre hovedformål med rapporten. For det første er det empiriske formål at beskrive og sammenligne forholdsvis detaljeret information om de eksisterende uafhængige reguleringsmyndigheders formelle rammer med henblik på at kunne beskrive forskelle og ligheder. For det andet er det metodiske formål at udvikle et analyseredskab, som kan anvendes til at måle og vurdere udformningen af de uafhængige reguleringsmyndigheder. For det tredje er det teoretiske formål at informere den teoretiske diskussion om uafhængige reguleringsmyndigheder med analyser af, hvordan disse faktisk er udformet inden for energiområdet.
Den empiriske undersøgelse er baseret på en spørgeskemaundersøgelse med otte uafhængige reguleringsmyndigheder. Undersøgelsens population har været medlemmerne af CEER – som er sammenslutningen af uafhængige energireguleringsmyndigheder i Europa. Det er dog kun otte af rådets 16 medlemmer, der har svaret. De deltagende lande er således: Østrig, Danmark, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Nordirland og Spanien. Data er blevet indsamlet ved hjælp af e-mail. I spørgeskemaet lægges der vægt på den formelle og organisatoriske uafhængighed, mens der ikke findes data om faktiske beslutningsgange, eller hvordan uafhængigheden udspiller sig i praksis.
Den teoretiske litteratur om reguleringsmæssig uafhængighed omfatter hovedsageligt normative tilgange, som generelt anbefaler anvendelsen af uafhængige regulatorer og rationelle tilgange, som søger at specificere, hvorfor og under hvilke omstændigheder politikere kan formodes at uddelegere beslutningskompetence til uafhængige regulatorer. Det sidste spørgsmål er blevet analyseret ud fra to forskellige perspektiver: Det første perspektiv er normativt for så vidt, at forfatterne ud fra et samfundsmæssigt synspunkt søger at vurdere, hvorvidt uafhængige regulatorer er en hensigtsmæssig konstruktion. Det andet perspektiv trækker på indsigter fra rational choice og principal-agent teori. Her er det centrale spørgsmål, hvorfor og under hvilke omstændigheder det kan være i lovgivernes egeninteresse at uddelegere magt til uafhængige reguleringsmyndigheder. Mens oprettelsen af uafhængige regulatorer af nogle forfattere forsvares som en nødvendig betingelse for realiseringen af en troværdig liberalisering og privatiseringsproces (Majone, 1996), er der andre, som er af den opfattelse, at myndighedernes uafhængighed gør regulatorerne for magtfulde og skader demokratiet og de folkevalgtes kontrol med området (Graham, 1998). De uafhængige reguleringsmyndigheder, der er rettet mod en enkelt sektor, kritiseres nogle gange for at være særligt sårbare i forhold til at komme i lommen på dem, de som udgangspunkt er sat til at regulere (Mitnick, 1980), mens der er andre, som mener, at de er mere velegnede til at overvinde problemstillinger om asymmetrisk information mellem regulator og den regulerede branche end almindelige reguleringsorganer (Gonenc, Maher og Nicoletti, 2000). Endelig er der andre, der anfører, at lovgiverne delegerer reguleringsmæssig kompetence til uafhængige reguleringsmyndigheder, fordi de på denne måde faktisk kan maksimere deres egen indflydelse i situationer, hvor der findes stor usikkerhed, begrænsede tidsmæssige ressourcer etc. (Horn, 1995; Moe, 1990). Hvorvidt reguleringsmæssig uafhængighed er fordelagtig eller problematisk, og hvorfor uafhængige regulatorer har vundet stigende udbredelse, er således stadig et omdiskuteret spørgsmål.
Undersøgelsen peger på en række interessante forhold. For det første giver kortlægningen af målsætninger, kompetencer og opgaver en indikation på den variation, der findes i de uafhængige reguleringsmyndigheders rolle inden for elmarkederne i de europæiske lande. Selv om de uafhængige reguleringsmyndigheders hovedformål er den økonomiske og prismæssige regulering, forventes mere end halvdelen af dem også at varetage sociale og/eller miljømæssige målsætninger. Desuden varierer antallet af områder, inden for hvilke regulatorerne er fuldt kompetente fra seks ud af seks mulige (Irland) til nul ud af seks (Luxemborg). For det andet er der fem ud af otte lande, hvor uafhængighed er et formelt krav ved udnævnelsen af regulatorer, og i syv ud af otte lande må regulatoren ikke have andre embeder, mens han besidder posten. Danmark er undtagelsen fra reglen til trods for de formelle krav om uafhængighed. For det tredje viser undersøgelsen af regler angående forholdet mellem uafhængige reguleringsmyndigheder og den regulerede branche et broget billede af, hvordan princippet om, at der skal reguleres med en arms længdes afstand mellem de to parter, udspiller sig i praksis. Der er tydeligvis ikke en enkelt opskrift, som alle landene følger. For det fjerde viser undersøgelsen af forholdet mellem den uafhængige reguleringsmyndighed og de politiske myndigheder, at det institutionelle design kun i to tilfælde – Italien og Irland – lever op til de betingelser omkring økonomisk og organisatorisk autonomi, som indgår i Smiths (1997) og Greves (2002) definitioner af uafhængighed. I de fleste lande (bortset fra Spanien) har de uafhængige reguleringsmyndigheder dog større finansiel, organisatorisk og beslutningsmæssig autonomi end institutioner inden for det ministerielle hierarki almindeligvis besidder. Betegnelsen ”uafhængig” er derfor ikke fuldstændig uden praktiske implikationer for de regulerende myndigheder, men det er absolut heller ikke en garanti for en fuldstændig uafhængighed.
Landenes placering på uafhængighedsindekset analyseres ligeledes. Indekset indeholder fire dimensioner. 1) Uafhængighed af regulatorerne fra regeringen, 2) uafhængighed fra interessenter, 3) uafhængighed i beslutningsprocessen og 4) organisatorisk uafhængighed. Målt på disse fire dimensioner viser den italienske reguleringsmyndighed sig at være den organisation, som har den største grad af uafhængighed, mens Irland og Nordirland placerer sig på anden- og tredjepladsen. Grækenland og Østrig udgør en mellemgruppe, og Luxemborg, Spanien og Danmark er de lande, der scorer lavest på indekset. Der må dog tages et betydeligt forbehold for denne rangordning, da der findes en betydelig variation på hver af de fire dimensioner. Desuden medtages forhold som den administrative og politiske kultur ikke i analysen. Da konteksten er af stor vigtighed for at kunne tolke betydningen af specifikke formelle kriterier, betyder dette, at den målte uafhængighed meget vel kan afvige fra de faktiske arbejdsforhold i organisationerne. For eksempel kan behovet for at specificere formelle målsætninger være større i lande, hvor der er problemer med korruption og mangelfuld implementering.
Samlet set peger undersøgelsen på, at landene ligner hinanden betydeligt med hensyn til forhold som, hvorvidt reguleringsmyndighedernes målsætninger omfatter forbrugerbeskyttelse, konkurrence, økonomisk effektivitet og markedets gennemsigtighed. Desuden er ¾ af reguleringsmyndighederne organiseret som kommissioner, hvor medlemmerne ikke indgår i almindelige ansættelsesforhold, men er udpeget til posten og træffer kollektive beslutninger. Selv om der er store ligheder med hensyn til de fundamentale målsætninger, er der maksimal variation med hensyn til, hvilke midler myndighederne har til rådighed. Selv om oprettelsen af uafhængige reguleringsmyndigheder legitimerer liberaliseringsprocessen, ligger hovedvægten i en del tilfælde på at skabe uafhængige regulerende organer frem for på at skabe uafhængig regulering. Med andre ord så kan de bemyndigelser, de uafhængige reguleringsmyndigheder har, være meget begrænsede, enten fordi de reguleringsmæssige kompetencer findes inden for andre organer, eller fordi de reguleringsmæssige aktiviteter ikke er særligt omfattende.
Regulatorerne deler også en række fællestræk med hensyn til reglerne for udpegelse af regulatorer. Disse udpeges for en tidsafgrænset periode, de kan ikke afsættes, før perioden er slut, og de kan ikke have andre embeder i den samme periode. Generelt er de kun i begrænset omfang underlagt demokratisk kontrol fra de folkevalgte forsamlinger, og generelt kan deres beslutninger ikke omstødes af regeringen. Alt i alt deler reguleringsmyndighederne således en række karakteristika, som har en stor symbolsk betydning, mens der er betydelig større variation med hensyn til uafhængigheden fra interessenter og med hensyn til deres faktiske kompetencer. Disse forhold er imidlertid som udgangspunkt af stor betydning i forhold til at regulere et marked med monopollignende strukturer. Derfor betyder uafhængighed af navn ikke nødvendigvis, at der er tale om uafhængighed af gavn.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: