Fagligt bæredygtige miljøtilsyn
– muligheder og barrierer for tilrettelæggelsen af et målrettet tilsyn
Sammenfatning
Baggrund
Amter og kommuner er ifølge miljøbeskyttelsesloven tildelt kompetencen til at føre miljøtilsyn med en række virksomheders og landbrugs overholdelse af en række miljøkrav, der bl.a. er specificeret i deres miljøgodkendelser. Sådanne miljøtilsyn indebærer, at den tilsynsførende er ansvarlig for såvel tilrettelæggelsen af tilsynet, som selve tilsynet på virksomheden eller landbruget. Historisk set har der imidlertid været en kritik af kommunerne for ikke at føre tilstrækkelige med tilsyn, men med indgåelsen af minimumsaftalen i 1996 og etableringen af en række fælleskommunale miljøcentre og miljøsamarbejder i 2000 forsøgte man at højne kvaliteten i det kommunale miljøtilsyn.
I denne rapport vil vi se på den del af miljøtilsynet, der drejer sig om tilrettelæggelsen af miljøtilsynet, og hvornår man kan tale om, at denne tilrettelæggelse foregår på en samfundsøkonomisk optimal måde. Desuden vil vi diskutere, hvilke krav dette stiller til den tilsynsførende for herigennem at kunne definere, hvornår tilrettelæggelsen af miljøtilsynet foregår på en faglig bæredygtig måde. Rapporten vil derefter vurdere, hvilke muligheder og barrierer der er for at målrette tilsynsindsatsen inden for den nuværende organisering af den del af miljøtilsynet, der drejer sig om tilsynet med virksomheder og landbrug. Formålet med projektet er imidlertid ikke at komme med kategoriske udsagn om, hvor stor en kommune skal være for at sikre en bæredygtig varetagelse af tilsynsopgaverne, eller om man alternativt kunne foretage en anden opgavefordeling af tilsynsopgaven mellem amter, kommuner og miljøcentre.
Tilrettelæggelsen af miljøtilsyn
Inden for miljøøkonomien vil man opfatte miljøtilsynet som et kontrolproblem, hvor en myndighed kontrollerer, om en reguleret part, fx en virksomhed eller et landbrug, har overholdt nogle miljøkrav, der er specificeret i miljølovgivningen. Formålet med tilsynet er derfor at sikre, at flest mulige overholder miljøkravene. Hvis tilsynsmyndigheden ikke har ubegrænsede ressourcer til sin rådighed, er det imidlertid ikke muligt at føre tilsyn med alle virksomheder eller landbrug. Spørgsmålet er derfor, hvem tilsynsmyndigheden skal føre tilsyn med, hvis formålet med tilsynet skal opnås? I et samfundsøkonomisk perspektiv vil man sige, at det er optimalt, hvis tilsynsmyndigheden anvender sine ressourcer på en sådan måde, at værdien af de konsekvenser, som tilsynet har, maksimeres. Derfor vil det være optimalt, hvis tilsynsmyndigheden er i stand til at målrette tilsynet mod de virksomheder eller landbrug, der
- har størst incitament til ikke at overholde miljøkravene og
- ligger i områder, hvor de samfundsøkonomiske omkostninger ved forureningen er størst.
Vi antager dermed, at det er optimalt at målrette tilsynet mod visse virksomheder eller landbrug, der er placeret bestemte steder rent geografisk.
Tilsynsmyndigheden må derfor have mulighed for at fastsætte forskellige tilsynsfrekvenser for forskellige virksomheder.
For at kunne gøre dette må tilsynsmyndigheden have mulighed for at foretage en kategorisering af virksomhederne, og dette forudsætter, at tilsynsmyndigheden har den nødvendige viden om virksomhederne. Og hvad er så den »nødvendige viden«? Det er den viden, myndigheden skal have for at være i stand til at vurdere, om virksomheden dels har incitament til ikke at overholde miljøkravene, dels ligger i særligt miljøfølsomme områder. For at kunne målrette miljøtilsynet må den, der tilrettelægger tilsynet, derfor have indsigt i virksomhedernes produktionsforhold, forureningsforhold og kendskab til, om virksomhederne historisk har overholdt miljøkravene. Derudover må tilsynsmyndigheden have kendskab til de lokale miljøforhold for at kunne vurdere, hvor store miljømæssige skader virksomhedernes emissioner kan foranledige i det pågældende område. Begge dele stiller krav til tilsynsmyndighedens kvalifikationer og viden. Ud over et vist vidensniveau skal tilsynsmyndigheden have kompetence til og muligheder for at målrette tilsynet. Vi antager dermed, at et miljøtilsyn kan tilrettelægges på en faglig bæredygtig måde, når den, der tilrettelægger tilsynet, har viden, kompetence og mulighed for at målrette tilsynet mod bestemte virksomheder og landbrug. Hvis dette er opfyldt, vil vi antage, at tilrettelæggelsen af tilsynet sker på en kvalificeret måde.
Eksisterende viden
Siden 2000 har 193 kommuner valgt at uddelegere (dele af) deres tilsynsopgaver til nogle fælleskommunale miljøcentre, og 76 kommuner har indgået nogle fælleskommunale miljøsamarbejder for bl.a. at hjælpe hinanden med at løfte tilsynsopgaven. Bortset fra tre kommuner er alle kommuner således med i et center eller i et samarbejde. Der er således en stor variation i den måde, de forskellige kommuner har valgt at organisere deres tilsynsopgaver på. For at kunne vurdere, om det er muligt at målrette miljøtilsynet, har vi foretaget en gennemgang af, hvordan miljøtilsynsopgaven i dag er organiseret, når det er hhv. kommunen, amtet eller miljøcentrene, der foretager tilsynet. Dette var nødvendigt, da der ikke eksisterer nogen evaluering eller samlet beskrivelse af disse miljøcentre og -samarbejder. Derfor kan denne undersøgelse også ses som en ny undersøgelse og diskussion af, hvordan miljøtilsynet i dag er organiseret.
Metode
Der har inden for projektet været fortaget en gennemgang af den eksisterende litteratur på området. Da denne imidlertid er mangelfuld, har det været nødvendigt at gennemføre en interviewundersøgelse for derigennem at forbedre vores informationsniveau med hensyn til den måde, miljøtilsynet i dag foregår på. Gennem denne del af undersøgelsen har vi også kunnet indhente kommuners og miljøcentres erfaringer på miljøtilsynsområdet, for at vi derigennem kunne vurdere, om tilrettelæggelsen af miljøtilsynet sker på en faglig bæredygtig måde.
Formålet med interviewundersøgelsen var at få beskrevet den store variation i organiseringen af miljøtilsynet, samt hvilken indflydelse organiseringen har på tilrettelæggelsen af miljøtilsynet. Det var derfor vigtigt at inddrage personer i amter, kommuner og miljøcentre, der i det daglige har indflydelse på, hvordan miljøtilsynet tilrettelægges. For at få et indtryk af den store variation, der er på området, valgte vi både at interviewe personer ansat i store og små kommuner og miljøcentre, i kommuner i eller uden for et fælleskommunalt miljøsamarbejde, samt i nogle amter. Interviewundersøgelsen endte derfor med at omfatte personer ansat i:
- fem miljøcentre,
- fem kommuner, der er medlem af et miljøcenter (§60),
- tre kommuner, der er med i et miljøarbejdede,
- en kommune, der står uden for ethvert formaliseret samarbejde
- to kommuner, der har meldt sig ud af et miljøcenter,
- to amter, samt i
- KL og Amtsrådsforeningen.
Konklusion
Etableringen af de forskellige miljøsamarbejder og miljøcentre har betydet, at kommunerne har indgået aftaler med hinanden og derigennem forpligtet hinanden til at højne standarden for tilsynsindsatsen. Generelt kan man sige, at for de kommuner, der ikke tidligere førte nok tilsyn, har etableringen af centrene og miljøsamarbejder betydet et generelt løft i kvaliteten. Man har dog inden for nogle centre set eksempler på, at fordi nogle kommuner er økonomisk pressede, har dette betydet en sænkelse af målsætningerne for hele miljøcentrets tilsynsindsats. Grunden til, at dette har kunnet lade sig gøre, er, at man inden for nogle centre dels opstiller de samme målsætninger for tilsynsindsatsen i alle kommunerne, og dels at beslutningerne tages ved stemmeflertal, hvor majoriteten af kommuner derved kommer til at fastsætte målsætninger. I denne situation er det derfor vanskeligt at kunne målrette tilsynet mod de virksomheder, der fx ligger i nogle miljøfølsomme områder for derigennem at tage hensyn til de lokale miljøforhold i kommunerne.
Hvis man skal sikre, at de miljømedarbejdere, der skal tilrettelægge miljøtilsynet på en faglig bæredygtig måde, er klædt godt nok på, kræver det, at de har viden om virksomhederne og lokale miljøforhold, samt har mulighed for løbende at opdatere denne viden og opretholde en faglig kvalitet. Vidensindsamling sker i dag ved hjælp af forskellige former for udveksling af informationer mellem kommuner i miljøsamarbejder, mellem kommuner og miljøcentre, mellem amter og internt mellem miljømedarbejdere i en forvaltning eller i et center. Det vil her være nemmere at tilrettelægge et tilsyn, der tager hensyn til de lokale miljøforhold, hvis den tilsynsførende kan få lokalkendskab gennem varetagelsen af andre miljøopgaver. Mulighederne for at sikre den faglige kvalitet og sparring vurderes til at være bedre, hvis miljømedarbejderne sidder sammen i større enheder. Her er der flere ressourcer til efteruddannelse og bedre mulighed for, at den enkelte medarbejder bruger tid på deltagelse i kurser og erfaringsudveksling i forskellige arbejdsgrupper. I mindre kommuner har miljømedarbejderne ikke altid samme mulighed for deltagelse i kurser og arbejdsgrupper.
Minimumsaftalen, der fastsætter minimumsfrekvenser for tilsynet med virksomheder og landbrug, har været med til at højne tilsynsindsatsen i nogle kommuner. Dog har minimumsaftalen i kombination med en presset økonomi i mange kommuner betydet, at der ikke har været politisk opbakning til at sætte andre mål for tilsynsindsatsen i kommunerne end dem, der er specificeret i minimumsaftalen. Dette har betydet, at der er stor fokus på antallet af tilsyn, der skal udføres, og mindre fokus på at opstille målsætninger for en mere målrettet tilsynsindsats. Flere kommuner mener, at minimumsaftalen begrænser mulighederne for at prioritere tilsynsindsatsen i forhold til de tungeste problemområder. I praksis vælger de fleste tilsynsførende dog i et vist omfang at føre flere tilsyn med de mere problematiske virksomheder og tage hensyn til de lokale miljøforhold. Nogle kommuner nævner dog også, at det kan være vanskeligt at sætte forskellige tilsynsfrekvenser for den samme type af virksomhed, hvis disse er placeret i forskellige dele af landet. Der refereres her til, at de er bundet af hensynet til retssikkerheden.
Hvis et miljøcenter skal kunne målrette miljøtilsynet, kræver det, at det skal være muligt at fastsætte forskellige mål for tilsynsindsatsen inden for centret. For at sikre et vist niveau i tilsynsindsatsen er det dog hensigtsmæssigt, hvis der også fastsættes et mindstekrav til tilsynsindsatsen inden for hele centret. For at sikre, at miljøcentret har et tilstrækkeligt grundlag til at kunne foretage en målrettet tilsynsindsats, er det nødvendigt, at centrene får adgang til information om virksomhederne og de lokale miljøforhold. Derfor er det vigtigt, at der etableres rutiner for erfarings- og vidensudveksling mellem centre og kommuner. Desuden er det vigtigt, at der er en kontinuitet i de opgaver, som kommunerne uddelegerer til centrene og i medarbejderstaben i miljøcentrene, da dette muliggør, at der opnås viden og faglig specialisering om netop disse områder i centret. På denne måde kan kvaliteten sikres.
Hvis det i stedet er kommunen, der tilrettelægger tilsynet, kræver det, at deres miljøafdeling har en vis størrelse, så der er mulighed for at opretholde den faglige kvalitet og mulighederne for sparring i afdelingen. Desuden er det afgørende, at kommunerne har mulighed for at trække på ekstern viden og ekspertise enten gennem konsulentbistand, i miljøcentre eller hos andre kommuner eller amter. Sidstnævnte kan primært sikres, hvis kommunerne og amterne indgår i nogle samarbejder med formaliserede procedurer for samarbejde og vidensudveksling.
På baggrund af vores undersøgelse kan vi ikke vurdere, om et amt, miljøcenter eller en kommune er bedst til at varetage tilsynsopgaven. Det, vi kan sige, er, at mulighederne for at tilrettelægge et målrettet miljøtilsyn på en faglig bæredygtig måde afhænger af:
- hvor mange medarbejdere der er i kommunens, amtets eller centrets miljøafdeling, idet mulighederne for at opdatere sin viden og kompetencer gennem kurser og andet samarbejde er størst i større afdelinger,
- om den, der tilrettelægger tilsynet, har mulighed for at trække på ekstern ekspertise, fx inden for et miljøsamarbejde eller miljøcenter,
- om der er etableret rutiner for erfarings- og vidensudveksling, både internt og eksternt,
- om den (dem), der tilrettelægger tilsynet, har andre miljøopgaver eller på anden vis adgang til information om lokale miljøforhold, fx gennem miljøhandlingsplaner,
- om den, der tilrettelægger tilsynet, har viden om virksomhederne,
- tilstrækkelige ressourcer, og en lokalpolitisk opbakning til at kunne gå videre end minimumsaftalen.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: