Gasmarkedet i Danmark
– fra monopol til konkurrence
Sammenfatning
Det danske gasmarked gennemlever i disse år en liberalisering, som betyder, at nye aktører får lov til at komme på banen og udfordre de etablerede danske gasselskaber, at gaskunderne frit kan vælge leverandør, og at gasrørene stilles til disposition for alle, som gerne vil bruge dem.
Udfordring var også nødvendig. I mange år har de danske gasselskaber haft lov til at spille rollen som monopolister – beskyttet mod konkurrence både udefra og indefra. I kraft af aftaler mellem DONG (Dansk Olie og Naturgas) og de regionale naturgasselskaber har den danske naturgassektor fungeret som en helhed, og konkurrence mellem de danske gasselskaber har ikke eksisteret.
Vi har i rapporten undersøgt følgende aspekter af liberaliseringen:
- Svarer de organisatoriske ændringer, der er sket på det danske gasmarked, til forudsætningerne for et velfungerende marked?
- Har de danske gaspriser tilpasset sig et liberaliseret marked?
- Hvilken betydning vil en afgiftsharmonisering have for det danske gasmarked?
- Hvilke reguleringsmæssige behov er der i forhold til det danske gasmarked?
- Hvordan ser Danmark ud i det europæiske gasmarkedsperspektiv?
Udviklingen i organiseringen af det danske naturgasmarked frem til situationen medio 2003 tegner billedet af et marked, som oprindeligt var organiseret som et statsligt transmissionsselskab i form af DONG og fem fælleskommunale distributionsselskaber, men som nu har bevæget sig over mod en vertikalt integreret organisation med DONG som det dominerende selskab.
Muligheden for konkurrence mellem danske gasselskaber er blevet væsentligt reduceret gennem DONG’s overtagelse af to regionale selskaber og indgåelse af eksklusivaftaler med to andre selskaber. Situationen er i dag den, at blandt de tidligere fem regionale selskaber er det kun Naturgas Fyn, der har en teoretisk mulighed for at kunne konkurrere med DONG.
For alle fire selskaber er der dog sket en adskillelse af de respektive monopolaktiviteter fra de konkurrenceudsatte handelsaktiviteter, som er en af forudsætningerne for, at konkurrencen på gasmarkedet kan fungere effektivt.
Tendensen til vertikal integration i form af et stort DONG peger på, at der muligvis fremover kun vil være et selskab, der står for gasdistributionen i Danmark – DONG. Adskillelsen i statslige og kommunale rør har måske været velbegrundet i en anlægsfase, hvor der var behov for at dele de økonomiske risici mellem staten og kommunerne. Begrundelsen er dog ikke så indlysende i dag, hvor gassektoren har bevæget sig ind i en driftsfase.
Også på det europæiske gasmarked ses tendensen til vertikal integration, fx opkøbte det tyske energiselskab E.ON i begyndelsen af 2003 Ruhrgas. På det europæiske marked ses også vertikal integration mellem gas-/olieproducenter og gasselskaber. Dette er der også i Danmark et aktuelt eksempel på i form af samarbejdet mellem Naturgas Fyn og Statoil, der har ført til oprettelsen af selskabet Statoil Gazelle A/S, som skal stå for både salg af naturgas og olie.
De danske gaspriser har frem til markedsåbningen den 1. januar 2002 været præget af en markant prisdiskriminering – en prisdiskriminering, der dels skyldtes gasselskabernes prispolitik og dels statens afgiftspolitik med prioritering af erhvervskunder på bekostning af husholdningskunder. Gasselskabernes prisdiskriminering bestod i anvendelse af forskellige tariffer over for forskellige kundegrupper og i mængderabatter inden for kundegrupperne. Den selskabsmæssige adskillelse af gasselskaberne i handelsselskaber og netselskaber har dog reduceret prisdiskrimineringen. I dag anvender handelsselskaberne således kun to tariffer – en for småkunder og en for storkunder – og mængderabatten er blevet afskaffet for storkunderne. Og med sigte på de kunder, der frit kan vælge deres gasleverandør, tilbyder netselskaberne nu tariffer for henholdsvis transmission, distribution og lagerydelser.
Med henblik på at skabe de formelle organisatoriske forudsætninger for konkurrence (undbundling) er reorganiseringen af den danske gassektor ført til bunds. DONG’s meget dominerende position på det danske gasmarked kan dog skabe problemer for de regulerende myndigheder.
Hvad gasprisen angår, adskiller Danmark sig afgørende fra de andre EU-lande. Uden moms og afgifter er den danske gaspris blandt de laveste i EU. Dette gælder både for husholdninger og industrien. Omvendt betaler danske husholdninger den højeste pris i EU, når man tager hensyn til afgifter og moms. Den danske industri, der i stort omfang er fritaget for energiafgifter, betaler nogle af de laveste gaspriser i EU.
Energiafgifterne har haft en særlig betydning for gasselskaberne. I mange år nød selskaberne det privilegium at få lov til via gasprisen at opkræve energiafgift fra de afgiftspligtige kunder – og putte den i egen lomme. På den måde nød gasselskaberne i modsætning til fx olieselskaberne godt af et indirekte subsidie i milliardklassen. Det blev der dog sat en stopper for i 1996, hvor staten forlangte, at afgiften blev indbetalt til statskassen. I dag er gasprisen pålagt en energi- og en CO2-afgift, som betales til staten.
Det er bemærkelsesværdigt, at andre lande har en helt anderledes afgiftsprioritering end den danske, som beskytter industrien på bekostning af husholdningerne. I både Frankrig og Storbritannien betaler industrien afgifter, hvorimod husholdningerne er fritaget. De skæve og atypiske danske afgifter betyder, at en EU-afgiftsharmonisering vil kunne få store konsekvenser for det danske marked.
Vi har (ved hjælp af en generel ligevægtsmodel) analyseret, hvad en afgiftsharmonisering kan betyde for det danske gasmarked. To afgiftsscenarier er blevet undersøgt: Gennemførelse af det forslag til EU-harmoniserede afgifter, der i dag foreligger fra Kommissionens side, eller indførelse af grønne afgifter, der svarer til miljøomkostningerne ved at bruge energi.
Resultaterne af undersøgelsen viser, at bortset fra industrien, som må betale højere afgifter på gas, så vil efterspørgslen efter naturgas stige for alle kundegrupper. Dette gælder i begge scenarier. Undersøgelsen viser, at der (i forhold til situationen i dag) er flere fordele ved at indføre grønne afgifter: større afgiftsprovenu til staten, øget omsætning for naturgasselskaberne og en mindre emission af CO2, SO2 og NOx.
Udskillelsen af de særlige monopolaktiviteter på gasmarkedet betyder, at der fortsat vil være behov for en regulerende myndighed til at sikre, at de selskaber, der varetager disse aktiviteter, ikke misbruger deres markedsmagt. I et marked, der sandsynligvis bliver mere internationalt integreret, vil der være behov for, at reguleringen koordineres mellem de enkelte landes reguleringsmyndigheder. Det er derfor ikke urealistisk at forestille sig, at en fælles EU-reguleringsmyndighed vil se dagens lys med det formål at sikre et ensartet grundlag for reguleringen af det sammenhængende europæiske gasnet.
På det danske gasmarked er DONG stor og dominerende, men DONG er en lille aktør på den europæiske scene. Med en markedsandel på under to procent af EU-markedet er DONG lille sammenlignet med de største europæiske selskaber, som er Gasunie (Holland), SNAM (Italien), Centrica (England), E.ON/Ruhrgas (Tyskland) og Gaz de France (Frankrig). Tilsammen sidder de fem selskaber på knap 70% af den fysiske afsætning til det europæiske gasmarked.
DONG er et af i alt tre europæiske gashandelsselskaber, som ejes 100% af staten. De øvrige er Gaz de France og BGE (Irland). I andre lande har staten dog en betydelig andel af de nationale gasselskaber. Det har de store olie- og gasselskaber, Shell og ExxonMobil imidlertid også. Shell har betydelige ejerandele i de største, tyske gasselskaber samt i hollandske Gasunie og belgiske Distrigaz. Ser man for sig, at DONG overtages af et stort olieselskab som fx Shell, kan man godt forestille sig, det vil få betydning for fx gasselskabernes prispolitik på det danske marked, som indtil nu i høj grad har haft det formål at erobre markedsandele på bekostning af olieselskaberne. En ejer, som både har olie- og gasmarkedet som forretningsområde, vil formentlig ikke uden videre være interesseret i, at der hersker en hård priskonkurrence mellem naturgas og fyringsgasolie.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: