Salg af almene boliger – er det ekspropriation?
Sammenfatning
Denne afhandling behandler spørgsmålet, om salg af almene boliger er ekspropriation. Der er med andre ord tale om en ekspropriationsretlig analyse med vægt på dette perspektiv, og de mere generelle data om den almene boligorganisation er derfor henvist til et Appendiks A.
Den nuværende regerings forslag om salg af almene boliger til lejerne er nok det første af sin art i Danmark. Det er først inden for det sidste tiår, at ideen har nået det stadie af fasthed, som blev lanceret over for offentligheden i januar 2002. Under afsnit 1.1 gennemgås derfor historikken for de tidligere overvejelser og i afsnit 1.2 fremsættes de overordnede mål for denne afhandling.
I afsnit 2 opstilles der på baggrund af såvel praksis som teori en række kriterier til brug for vurderingen af, om den almene boligorganisation er at betragte som en rettighedshaver, der er beskyttet af grundlovens § 73 mod ekspropriative indgreb. Her udgør stiftelsesgrundlaget en vigtig faktor, men også forhold som ledelsens sammensætning, adgangen til at tilbagekalde den kommunale godkendelse til etablering, og finansiering af ansvarlig kapital og driftsudgifterne er vigtige for vurderingen. Konklusionen på gennemgangen er, at den almene boligorganisation er en privat juridisk person, der er beskyttet af grundlovens § 73 mod ekspropriative indgreb. De forhold, som taler for en offentligretlig påvirkning med muligheden for en svagere beskyttelse til følge som fx kommunalt tilsyn og offentlig støtte, findes ikke at have en så afgørende indflydelse på konklusionen, at den kan tale for en svagere beskyttelse.
Den under afsnit 2 fremkomne konklusion besvarer kun en del af spørgsmålet omkring ejerskabet inden for den almene boligorganisation. Generelt omkring den almene boligorganisation er der mange forestillinger om, hvordan denne juridiske person er sammensat, og i mange sammenhænge er det da også underordnet, om de forskellige udtalelser hviler på korrekte antagelser om boligorganisationens struktur. I forhold til en ekspropriationsretlig analyse af salg af almene boliger er det imidlertid væsentligt at få fastlagt ejerstrukturen, for analysen kortsluttes i det omfang, at lejerne – dvs. dem der »eksproprieres« til fordel for – i forvejen anses for at være ejere. Derfor undersøges selve afdelingsbegrebet under afsnit 3.1 og konklusionen er her, at almene afdelinger er cigarkasser – økonomiske enheder – uden ejerbeføjelse. Herefter undersøges det under afsnit 3.2, om der på baggrund af et eller flere grundlag kan statueres et ejerskab for lejerne – eventuelt forholdsmæssig – til den almene boligorganisation/almene boligafdeling. De grundlag, som undersøges, er lejernes medindflydelse, beboerindskuddet, formål og drift, samt hvile i sig selv-princippet, men konklusionen er, at der ikke kan tilvejebringes faste holdepunkter for lejernes ejerskab.
Med afsnit 4 bevæger vi os igen ud i et bredere perspektiv, hvor historikken bag tidligere tiders lovændringer undersøges under overskriften Intertemporale betragtninger. Det er her væsentligt at vurdere, på hvilken måde lovændringerne er gennemført i forhold til boligorganisationernes vedtægter. Konklusionen på gennemgangen er, at ændringerne har respekteret kapitalforhold, ledelse og ejendomsret, hvorfor det almindelige udgangspunkt for lovændringer og selskabsretlige ændringer i private juridiske personers forhold også holder stik for den almene boligorganisation.
Som optakt til at diskutere beskyttelse af rettigheder lanceres der i afsnit 5 de scenarier, som kunne tænkes anvendt til gennemførelse af salg af almene boliger. Scenarierne, der er formuleret løst, skal udtrykke essensen i et indgreb, således at det vil være muligt at genkende dem i en konkret løsningsmodel, såfremt regeringen fastholder ønsket om salg af almene boliger. Kort fortalt arbejdes der i denne afhandling med seks scenarier af følgende indhold:
Scenarium 1. Ejendomsretten til de almene boliger overflyttes til enten lejerne selv eller til statens ejendomsselskab Freja med henblik på salg af boligerne på det fri marked.
Scenarium 2. Lejerne tillægges en »right to buy« og/eller boligorganisationerne tillægges pligt til at udbyde boligerne til salg.
Scenarium 3. Kompetencen til at beslutte salg af boliger overflyttes fra de almene boligorganisationer til de enkelte boligafdelinger. Den resterende del af de almene boligorganisationer vil dog fortsætte.
Scenarium 4. Boligafdelingerne omdannes til selvstændige private andelsboligforeninger, og de almene boligorganisationer nedlægges som organisationsform.
Scenarium 5. Der indføres et maksimum for antal boliger pr. almen boligorganisation. Overskydende boliger sælges.
Scenarium 6. Salg af almene boliger bringes på banen som et muligt boligsocialt værktøj, der indgår som en mindre del af en større reform af den almene boligsektor.
Blandt de seks scenarier er der også det, som regeringen lancerede, nemlig lejernes individuelle ret til at overtage deres egen bolig. Selv om Justitsministeriet og Kammeradvokaten angiveligt har taget stilling til dette scenarium og vurderet det som ekspropriation, medtages det alligevel, da det nærmere indhold af denne vurdering ikke kendes på nuværende tidspunkt.
Afsnit 6 omhandler beskyttelse af rettigheder og afsnittet udgør sammen med afsnit 2 om rettighedshaveren det centrale fundament for den videregående ekspropriationsretlige analyse. I afsnit 6 behandles de rettighedstyper, som for den almene boligorganisation vil blive involveret ved gennemførelse af et scenarium, eventuelt som en kombination af flere scenarier. De fire rettighedspositioner, der i hvert fald vil blive påvirket, er ejendomsretten til fast ejendom, formål og organisationsstruktur, ændringer i betingelserne for at opnå offentlig støtte og endelig andre rettigheder. Det er ikke udelukket, at der kan tænkes flere rettighedspositioner ind i de pågældende scenarier, men her er valgt fire, der i retspraksis er taget stilling til. Konklusionen er derfor, at for hovedparten af de nævnte rettigheders vedkommende, kan der argumenteres for, at de er beskyttede i henhold til grundlovens § 73.
På baggrund af de forudgående afsnit er det nu fastslået, at den almene boligorganisation er en beskyttet rettighedshaver, der har visse beskyttede rettigheder. Spørgsmålet er herefter, om de scenarier, der er opstillet i afsnit 5, kan karakteriseres som ekspropriative indgreb. Første led i besvarelsen foretages i afsnit 7.1 med udgangspunkt i de kriterier, der i teori og praksis er udviklet for at anse et indgreb for ekspropriativt. Der er tale om kriterier, som med forskellig vægt indgår i vurderingen af, om det er et ekspropriativt indgreb: Indgrebets adressat, begrundelsen for indgrebet, indgrebets intensitet og endelig det kompulsive (tvangsmæssige) element. I besvarelsens andet led, jf. afsnit 7.2, tages udgangspunktet i de enkelte scenarier, hvorunder de i afsnit 6 nævnte rettigheder sammenholdes med de under afsnit 7.1 behandlede kriterier for ekspropriation. Konklusionen for hvert enkelt scenarium er følgende:
Scenarium 1. Den almene boligorganisations ejendomsret til fast ejendom påvirkes, hvis samtlige almene boligafdelinger overdrages til statens ejendomsselskab Freja med henblik på salg til de almene lejere. Denne model har som de øvrige, der vil blive behandlet i det følgende, generalitetssynspunktet for sig og dermed en ikke-ekspropriativ løsning. Til gengæld er der tale om overførelse af ejendomsretten til videreførelse i andet regi, hvilket samtidig reelt betyder en tvangsopløsning af de almene boligorganisationer, som vi kender dem i dag. Indgrebet er, som det forudsættes for de øvrige scenarier, tvangsmæssigt. Indgrebet vil være særdeles intensivt for den enkelte boligorganisation, og da generalitetssynspunktet ikke kan opveje de øvrige forhold, som klart viser hen imod ekspropriation, må et indgreb af dette indhold vurderes som ekspropriativt.
Scenarium 2. Den almene boligorganisations ejendomsret påvirkes også, såfremt den enkelte lejer tillægges ret til at købe sin bolig uden den almene boligorganisations mulighed for at påvirke beslutningen. Salgskompetencen er her overdraget til den enkelte lejer, selv om der ikke kan rejses kritik af de almene boligorganisationer som ejere. Et sådant indgreb vil omfatte alle almene boligorganisationer, men det antages at ramme skævt, da ikke alle almene boliger er lige attraktive som ejerobjekter. Intensiteten vil med andre ord være forskellig, og i det omfang, der ikke indrømmes mulighed for dispensation i de tilfælde, hvor intensiteten er atypisk høj, vil der i hvert fald være tale om ekspropriation. Såfremt de almene boligorganisationer pålægges at udbyde boligerne til salg, vil der yderligere kunne argumenteres for, at der er tale om en afgørende ændring af formålsbestemmelsen og vilkårene i den tilladelse/godkendelse, som den enkelte boligorganisation har modtaget i forbindelse med stiftelsen. Endelig må der forventes ulemper ved stykvis frasalg af almene boliger i forbindelse med tilrettelæggelsen af en langsigtet, effektiv og rationel administration, låneomlægning mv.
Scenarium 3. En overførelse af salgskompetencen fra boligorganisationen til den almene boligafdeling er i skrivende stund måske det mest relevante scenarium, da oplysninger i dagspressen har bebudet det som indholdet af regeringens næste forsøg. Det overordnede spørgsmål er, om den kun delvise ændring af kompetencen kan betragtes som et indgreb af så begrænset rækkevidde, at der ikke er tale om ekspropriation. Besvarelsen heraf tager sit udgangspunkt i den betragtning, at en flytning af salgskompetencen må anses for at være en grundlæggende ændring af strukturen for den almene boligorganisation. Historisk er der foretaget flere omstruktureringer af den almene boligorganisation, men de er gennemført med respekt for ejerskabet, kapitalen og ledelsesstrukturen. Den basale kompetencefordeling mellem øverste myndighed og andre organer har således ikke været forrykket. Samtidig vil en overførelse af salgskompetencen være en så fundamental ændring af formålet, at der må sætte spørgsmålstegn ved opretholdelsen af de eksisterende vilkår for den kommunale tilladelse, som de nuværende almene boligorganisationer har modtaget i forbindelse med stiftelsen.
Overførelse af salgskompetencen er ganske vist ikke en fuldstændig overgang af ejendomsretten, men det er en af de centrale ejerbeføjelser, der her gøres indgreb i. Hermed sker indgrebet igen med henblik på at overføre dels beslutningen om salg til andre og dels selve ejerskabet til andre til videreførelse. Derudover synes navnlig intensiteten af indgrebet, der jo vil ramme skævt, da ikke alle vil ønske at købe, at tale for ekspropriation. Et indgreb i salgskompetencen giver tillige vanskeligheder med en effektiv og rationel tilrettelæggelse af administrationen. I forbindelse med såvel overførelse af kompetence som den konkrete beslutning om salg kan der på denne baggrund argumenteres for, at der vil være tale om et ekspropriativt indgreb.
Scenarium 4. Omdannelse af almene boligorganisationers almene boligafdelinger til selvstændige (private?) andelsboligforeninger kan vist bedst beskrives som en tvangsopløsning med en heraf følgende overførelse af ejendomsretten til boligerne, administrationen mv. og nedlæggelse af de almene boligorganisationer, der rammer alle lige hårdt (intensivt). Der gives ikke særlige bestemmelser i lovgivningen eller vedtægterne, hvorefter ressortministeren kan tvangsopløse en almen boligorganisation, og selv om der måtte blive tale om en »omstrukturering«, må det forventes, at indgrebet vil blive vurderet efter de almene boligorganisationers selvstændighed og vilkår for stiftelse og opløsning. I det omfang at staten/kommunerne fortsat skal løse den boligsociale opgave, vil der skulle forbeholdes kommunal anvisningsret til nogle af de »nye« andelsboligforeninger, da det antages, at hverken statslig eller kommunal økonomi er »gearet« til at købe sig anvisningsret efter reglerne i § 7 c i lov om andelsboligforeninger og andre boligfællesskaber. Hermed må i hvert fald en del af formålet forventes opretholdt for udvalgte andelsboligforeninger, og herefter er vi tilbage til udgangspunktet om overførelse af virksomheden i andet regi. En hel del peger også på, at der er tale om ekspropriation i denne sammenhæng.
Scenarium 5. Dette scenarium adskiller sig fra de øvrige fire ved at beskrive et indirekte middel til at fremprovokere et salg af almene boliger, hvilket skal forstås således, at scenariet som udgangspunkt kunne stå alene uden salg af almene boliger på dagsordenen. Midlet er her angivet til at være et loft over antallet af boliger pr. boligorganisation. Overskridelsen kunne udløse fradrag i støtte, tilbagekaldelse af oprindelig godkendelse eller forbud mod at bygge nyt. Selv om det ved en lovændring vil være alle, der bliver omfattet, vil det fortsat ramme med forskellig intensitet, fordi antallet af boliger pr. boligorganisation varierer ganske meget. Medmindre antallet af boliger pr. boligorganisation sættes urealistisk lavt, vil der være boligorganisationer, som ikke behøver at sælge ud af deres portefølje for at leve op til kravet. Denne model berører de oprindelige vilkår, spørgsmålet om frivillighed samt begrundelsen, hvis den fortsat er, at alle lejerne skal have mulighed for at købe deres bolig. Scenariet her kan realistisk set ikke stå alene, men vil kunne indgå i en større reform, der i højere grad tilvejebringer et samspil mellem boligorganisationerne og markedsmekanismerne. Anvendes begrænsningen alene eller sammen med andre værktøjer på fremtidige byggerier, vil det tale imod ekspropriation.
Scenarium 6. Begrundelsen for at sælge almene boliger er med dette scenarium ikke en præference for ejerboliger/private udlejningsboliger men derimod ét blandt flere værktøjer, der kan bringes i anvendelse til løsningen af den boligsociale opgave. En større reform af den almene boligsektor er forsøgt med mellemrum for at blive tilpasset skiftende tiders økonomiske og politiske forudsætninger, og også denne regering har sine målsætninger i den retning. Det vil være krystalkuglearbejde at udtale sig om en kommende reforms ekspropriative karakter, så vurderingen heraf må afvente den konkrete udformning. Derimod kan der siges noget om de forhold, som tilsammen synes at udgøre den nedre grænse for ikke-ekspropriative indgreb: Indgreb må ikke krænke de rettigheder, som følger af, at den almene boligorganisation er en organisation stiftet ved en privat viljeserklæring, indgreb skal foretages i en potentiel dvs. fremtidig råden og ikke i en aktuel råden, og endelig skal indgreb gennemføres frivilligt, hvis de berører centrale dele af den almene boligorganisations rettigheder.
De generelle forhold omkring domstolsprøvelsen gennemgås i afsnit 7.3, men der tages ikke konkret stilling, da en nærmere gennemgang heraf må afvente et konkret udspil om salg.
For navnlig ikke-jurister vil afsnit 8 om drittwirkung måske forekomme overflødigt, men synspunktet er – kort fortalt – at den tidligere opdeling mellem offentlig og privat ret efterhånden er skredet ud til fordel for en mere blandet struktur, hvor de to reguleringstraditioner gensidigt påvirker hinanden. Spørgsmålet bliver derfor, på hvilken måde de beskyttelseshensyn, som ligger til grund for grundlovens § 73, kunne tænkes at få indflydelse på aftaler, der indgås mellem private personer som konsekvens af en konkret vedtaget lovændring vedrørende salg. I praksis foreligger der nogle domme på det private lejeretlige område, som kunne danne baggrund for at anse beskyttelsen af den almene boligorganisation for svækket i og med, at den fremstår som udlejer. Det gøres imidlertid gældende her, at beskyttelseshensynet for almene lejeforhold er mere nuanceret end det er for private udlejningsforhold, hvilket alt andet lige må få en række konsekvenser for forståelsen af den almene boligorganisations formål i lejeretligt henseende. I afsnittet omtales også kort andre beskyttelseshensyn, som kunne inddrages.
Afsnit 9 omhandler de andre (to) betingelser for ekspropriation, nemlig lovhjemmel og hensynet til almenvellet. Spørgsmålet om hjemmel må i det hele taget afvente et konkret udspil, men i afsnittet gøres der korte bemærkninger om mulige konstruktioner. Almenvellet er traditionelt den del af ekspropriationsspørgsmålet, som optager flest. Til gengæld er det vist lige præcist det, der kan siges mindst om. Et indgreb skal være nødvendigt for almenvellet, men for det første er domstolene generelt tilbageholdende med at prøve denne »betingelse«, og for det andet afhænger prøvelsens intensitet af den konkrete udformning af loven.
Spørgsmålet om erstatning behandles selvstændigt i afsnit 10. Udgangspunktet for at få tilkendt erstatning er, at de almindelige betingelser herfor er opfyldt. I afsnittet diskuteres dels, hvordan en almen boligorganisation kan lide tab, hvilken værdiansættelse der skal anvendes i forbindelse med erstatning for salg af almene boliger, hvilke andre tab der kan komme på tale at dække, og endelig hvem der forudsættes at betale regningen for ekspropriation af almene boliger. Konklusionen er, at påvisningen af et økonomisk tab i første omgang må hentes på områder, hvor boligorganisationen genererer egen kapital og i anden omgang som en nedgang i summen af anlægsaktiver. Valg af metode for værdiansættelse af ejendommen må tage udgangspunkt i salg af boligerne på det frie marked, da boligerne ikke skal afsættes inden for det »lukkede kredsløb«, som den almene boligsektor prismæssigt må betragtes som. Omfanget af andre tab er en broget skare, som rummer erstatning for videregående ulemper i forbindelse med ekspropriative indgreb, og som ikke forventes erstattet i forbindelse med ekspropriationen. Hvem der skal betale erstatning for ekspropriationen må afhænge af det konkrete forslag fra regeringen.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: