Det danske bymønster og landdistrikterne
Sammenfatning
Den foreliggende litteratur om det sociale og økonomiske liv i de danske landområder er i hovedsagen skrevet ud fra undersøgelser, som sætter lighedstegn mellem landområder og landkommuner. Herved er det nemlig muligt at benytte foreliggende kommuneopdelt statistik, hvor gruppen af mindre og agrart prægede kommuner så gøres identisk med de danske landområder eller landdistrikter.
Danmarks Statistik opererer godt nok også med en mere specifik definition af, hvad der skal forstås ved landdistrikter, men der produceres ikke i nævneværdigt omfang statistiske data på dette niveau.
Denne publikation fremlægger resultaterne fra et projekt, som har frembragt et bedre datagrundlag for analyser af de danske landområder. Her tages udgangspunkt i Danmarks Statistiks mere specifikke definition af, hvad der skal forstås ved landdistrikter, nemlig områderne uden for bymæssig bebyggelse, hvor mindst 200 beboere er samlet i en sammenhængende bebyggelse. Det viser sig, at det billede, som nu kan tegnes af det økonomiske og sociale liv i de danske landdistrikter, i nogle henseender ikke ganske ligner det billede, som er blevet tegnet af landområderne forstået som de kommuner, der kan betegnes som landkommuner. Resultaterne fra den mere detaljerede undersøgelse af det økonomiske og sociale liv i de danske landdistrikter bliver i øvrigt sat ind i en sammenhæng, hvor de geografiske strukturer, som de har udviklet sig på lokalt niveau, ses som en side af de geografiske eller regionale omstruktureringer, der i det hele taget har fundet sted i løbet af de seneste par årtier.
Når de økonomiske og sociale livs geografiske mønstre er blevet forandrede, ligger en afgørende forklaring i ændrede produktionsmåder. Der foregår en sektoriel forskydning fra landbrug og industri i retning af nogle moderne serviceerhverv. Noget gennemgående er, at den nye beskæftigelse er baseret på højt uddannet arbejdskraft. Meget taler for, at dette har rummet en drift i retning af koncentration af erhvervsforetagsomhed og beskæftigelse. Her er en væsentlig forklaring, at højt uddannet arbejdskraft med specielle kvalifikationer fungerer bedst på store arbejdsmarkeder.
Når de geografiske konsekvenser af den stærkere tendens til koncentration af produktionen skal gøres op, er det afgørende, at sammenhængen mellem produktion og bosætning er blevet stadig mindre entydig. Man kan tale om, at den historiske stedbundethed er under opløsning. Mennesker lever ikke længere deres hele tilværelse inden for rammerne af det samme lokalsamfund. Over livsløbet er det almindeligt at flytte rundt i bysystemet vekslende mellem at bo mere eller mindre centralt. I det daglige er arbejdspendling blevet et almindeligt vilkår for en stor del af de beskæftigede.
Figur 1.1
Hovedtendenser i den rumlige omstrukturering i Danmark siden 1980’erne
Overordnet regionalt niveau
- Klar koncentration af arbejdspladser og vis koncentration af befolkning i landets centerområder: Hovedstadsområdet i øst først fra 1990’erne, Århus-Vejle Amter i vest over hele perioden
- Fra horisontal til vertikal regional arbejdsdeling i produktionen. Konvergens hvad angår branchestruktur, men divergens hvad angår uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede
- Konvergens af indkomster mellem center og periferi
Arbejdskraftoplande
- Stadig færre, men større arbejdskraftoplande.
- Øget pendling
Kommuneniveau
- Klar koncentration af arbejdspladser og vis koncentration af befolkning i de større kommuner
- Konvergens af indkomster kommunerne imellem
Lokalt niveau: Land/by
- Dekoncentration af befolkning i landets centerområder, spec. i hovedstadsområdet. Koncentration af befolkning i landets periferi
- Nettopendling fra land til by
- Ubetydelig indkomstforskel mellem land og by
Lokalt niveau: Attraktivt/ikke attraktivt nabolag
- Koncentration af moderne virksomheder med højt uddannet arbejdskraft
- Social segregering
Figur 1.1 sammenfatter hovedtendenser i den rumlige omstrukturering i Danmark siden 1980’erne. Her trækkes dels på foreliggende viden og dels tilføjes hovedresultaterne fra de nu foreliggende subkommunale analyser af omstruktureringen på lokalt niveau, hvor forholdet mellem land og by optræder.
Det skal understreges, at det er de helt overordnede tendenser, som skitseres, og at der på alle niveauer forekommer betydelige variationer i forhold til de gennemgående tendenser.
Tendensen til koncentration af produktionen og arbejdspladserne er blevet tydeligere i 1990’erne, end det var tilfældet i 1980’erne. Konjunkturskiftet i begyndelsen af 1990’erne kan meget vel være en forklaring på den tydeligere koncentration. Med de stærkere økonomiske konjunkturer kom ikke mindst en række nye vidensintensive produktioner inden for it, bioteknologi m.v. i stærk vækst, og produktionen på disse områder har i betydelig grad karakter af at være produktion for investering. Her må der forventes en relativt høj grad af konjunkturfølsomhed i væksttempoet. I det omfang en sådan antagelse om konjunkturafhængighed har gyldighed, kan der også være grund til varsomhed i forhold til ukritisk at fremskrive 1990’ernes ret entydige tendens til koncentration.
Koncentrationen af produktionen er foregået på alle niveauer. Det er imidlertid en afgørende pointe i figuren, at der ikke har været en ligefrem sammenhæng mellem den rumlige omstrukturering af produktionen og den rumlige omstrukturering af bosætningen. Den anden side af denne frigørelse af boliglokaliseringen fra bindingen til produktionen og dens lokalisering er, at arbejdspendlingen er taget til i omfang.
Både på overordnet regionalt niveau og på kommunalt niveau ses, at tendensen til bosætningskoncentration har været mindre markant end tendensen til koncentration af arbejdspladserne.
Når der så til dette billede føjes resultaterne af analyserne på lokalt niveau, brydes dette mønster til en vis grad. Dårlige historiske data for arbejdspladslokalisering inden for kommunegrænserne har indebåret, at der ikke er gennemført en analyse tilbage til 1980 af udviklingen på lokalt niveau af arbejdspladslokaliseringen. Der findes imidlertid i slutningen af 1990’erne en tendens til samling af de enkelte kommuners arbejdspladser i kommunens største by og en hermed følgende nettopendling fra de omliggende landdistrikter til den største by. Hvad angår udviklingen på lokalt niveau i bosætningsmønsteret, så tegner der sig imidlertid et mere nuanceret billede. I landets centerområder og tydeligt i hovedstadsområdet har der været en stærkere befolkningsudvikling i landdistrikterne end i kommunernes hovedbyer. Det modsatte er tilfældet i landets udkantområder. Her har der decideret været en negativ befolkningsudvikling i kommunernes landdistrikter, mens befolkningsudviklingen i kommunernes hovedbyer nok også har været svag, men dog alligevel stærkere, end det var tilfældet i landdistrikterne. I forbindelse med et stort og voksende centerområde har landdistrikterne hermed til en vis grad fået karakter af forstadsområde med et socialt liv, som har mange fælles træk med centerområdets i øvrigt mere urbant lokaliserede parcelhusområder. Det hænger givetvis både sammen med ejendomsmarkedets store prisstigninger i centeret og trangen især hos børnefamilierne til at udnytte rekreative kvaliteter sammen med et arbejde i centerområdet muliggjort af effektiv adgang til pendling. I en udkantregion har landdistrikterne derimod ikke i nævneværdigt omfang fået sådan en funktion, og konsekvensen har da været udtynding.
Denne regionale modstilling, hvor der i landets centerområder forekommer et pres, som leder til indoptagelse af landdistrikterne i byens sociale rum, mens det samme pres ikke findes i landets perifere områder, kommer også til udtryk, hvad angår produktionsudviklingen. I landets centerområder findes der i betydeligt omfang arbejdspladser i landdistrikterne, og mange af disse arbejdspladser findes uden for landbruget og de dertil knyttede erhverv. I landets udkantområder findes der derimod færre arbejdspladser i landdistrikterne, og landbrugserhvervet vejer her tungere. Alt i alt findes størstedelen af landdistrikternes arbejdspladser i hovedstadsområdet eller i de største provinskommuner, og kun en mindre del af landdistrikternes arbejdspladser findes i de kommuner, som traditionelt benævnes landkommunerne.
Indsigt i dette forhold er af afgørende betydning for overvejelser om landdistriktpolitik. Hvis der ud fra en målsætning om fremme af beskæftigelse, indkomstdannelse og bosætning i landdistrikterne åbnes for lettere adgang til etablering af erhvervsvirksomhed i landdistrikterne, kan konsekvensen nærliggende blive, at der hovedsageligt fremkaldes effekter i storbyernes nærrekreative områder, men at der kun sker meget lidt i de perifere landdistrikter, hvor der ikke findes noget pres, som kan slippes løs.
Da den moderne fysiske planlægning tog form nogenlunde samtidig med gennemførelsen af kommunalreformen i 1970, var det en ambition at skabe et optimalt bymønster, så der sikredes borgerne overalt i landet en ligelig og effektiv adgang til offentlig service og til jobs. Der udvikledes i 1970’erne en forestilling om, at velfærdsstaten gennem planlægning faktisk kunne skabe et harmonisk og hierarkisk bymønster, så der jævnt fordelt over hele landet fandtes byer på forskelligt niveau i byhierarkiet. Borgerne kunne så få tilfredsstillet deres behov for lokal service i den nærmeste by og for regional service i den nærmeste by på næste niveau i hierarkiet og så fremdeles. Da den rumlige udvikling i 1970’erne var præget af decentralisering, var det også muligt at fastholde en tro på, at planlægningen faktisk virkede. Udviklingen bevægede sig i samme retning som beskrevet i planerne. Fra 1980’erne, hvor koncentration blev den dominerende tendens i den regionale udvikling, måtte tiltroen til planlægningen som absolut styringsredskab i sagens natur svinde ind.
Et var, at de oprindelige ideale forestillinger om det gode bymønster mistede realisme. Noget andet og mere principielt var, at det i det hele taget blev mindre indlysende, hvad der i det hele taget skulle forstås ved et bymønster. Det hænger sammen med stedbundethedens ophør. Det er ikke længere det almindelige livsvilkår, at menneskers dagligdag udfolder sig inden for rammerne af et lokalt samfund. Bopæl, arbejdssted, uddannelsessted, sted for indkøb og kulturelle oplevelser er blevet adskilt i rumlig henseende, og det enkelte menneske bevæger sig mere frit rundt, men oplever ikke længere en endimensional hierarkisk struktur, som bymønstertankegangen tilsiger.
Når de rumlige mønstre for lokaliseringen ikke længere kan forklares ind i en endimensional hierarkisk struktur, bliver en beskrivelse mere kompleks. Og når troen på politik og planlægning bliver svækket, må forestillinger om mål for det fremtidige samfund i det hele taget blive vanskeligere at fastholde og i højere grad antage relativ karakter.
I denne fremstilling fastholdes begrebet bymønster. Det gives imidlertid ikke noget normativt indhold, og der lægges i øvrigt op til en mere kompleks beskrivelse, idet udgangspunktet tages i det mønster, som befolkningens bosætning danner.
De geografiske uligevægtsforhold, som har ledt til koncentration af produktion, arbejdspladser og befolkning, er ikke blevet fulgt af geografisk polarisering, hvad angår velfærd og indkomster. Tværtimod har hovedtendensen de seneste par årtier gået i retning af konvergens i indkomstniveauer, både når der ses på forholdet mellem center og periferi i Danmark, og når der ses på udviklingen i indkomstforskelle mellem kommuner. På lokalt niveau findes i dag kun ubetydelige forskelle i indkomstniveau mellem beboerne i en kommunes hovedby og beboerne i kommunens landdistrikter.
Indkomstkonvergensen er klart blevet understøttet af velfærdsstatens økonomiske udligningsordninger, og specielt i de seneste år ser det ud til, at de disponible indkomster i højere grad end arbejdsindkomsterne har konvergeret. På den anden side forekommer det også, at der i Danmark er udviklet et markedsøkonomisk system, som er kendetegnet ved en udstrakt evne til at skabe en velfærdsmæssig afbalancering. Der sker dels i kraft af befolkningsbevægelser over tiden, dels ved en stadig mere vidtgående pendling.
Samtidig med at der som grundlag for denne publikation er blevet opbygget et datasæt på subkommunalt niveau, er AKF’s kommunale samfundsøkonomiske model, LINE, blevet udbygget, så der også i en del af modellen kan foretages modelkørsler på subkommunalt niveau. Det gør det muligt at beregne indkomstkonsekvenser ikke blot for de enkelte kommuner, men også for henholdsvis den største by, de øvrige byer og landdistrikterne i den enkelte kommune af ændringer i bagvedliggende forhold som skatter og offentlige overførselsordninger.
Der er gennemført en række modelkørsler, hvor forskellige scenarier for reformer af velfærdsordninger bliver regnet igennem. Scenarierne er vilkårligt valgt, og reformer i anden og eventuel modsat retning kan være lige så sandsynlige. Sådan som scenarierne er formuleret, er det gennemgående, at de repræsenterer et skridt i retning af en mere liberal udgave af velfærdsstaten. Der beregnes således konsekvenser af reducering af indkomstskattetrykket og af fradragsmulighederne ved beregning af indkomstskat. Ligeledes analyseres konsekvenserne af reduktion af sociale overførselsydelser og af landbrugsstøtte.
Det gennemgående resultat af de gennemførte modelkørsler er, at hvis velfærdssystemet reformeres i liberal retning, så vil landets centerområder vinde i forhold til landets udkantområder, og på lokalt niveau vil byen vinde i forhold til landdistrikterne. Der gives dog også mulige reformer i liberal retning, som i rumlig henseende vil have modsatte fordelingskonsekvenser. Det er tilfældet, hvis lettelser af indkomstskatten sker entydigt i bunden, hvor alle får samme absolutte udbytte. Hvis indkomstskatten lettes ved øgning af personfradraget frem for ved satsreduktion, vil de disponible indkomster relativt set øges mere i udkantområderne end i centerområderne, og ligeledes vil de relativt set øges mere i landdistrikterne end i byen. Det er også tilfældet, hvis indkomstoverførsler, som særligt er rettet mod former for social trang, der samles i de større byområder, reduceres. Reduceret niveau for kontanthjælp har eksempelvis sådan en effekt.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: