De regionale mønstre i boligforbruget – konsekvenser af den økonomiske centralisering og af et eventuelt salg af almene boliger
Sammenfatning
Når boligforsyningen er blevet vurderet og diskuteret, er det altovervejende foregået for landet som helhed. Danmarks Statistiks boligstatistik omfatter først og fremmest samlede tal for hele landet, og de seneste betænkninger om boligforsyningsproblemer har også primært lagt vægt på landsbetragtninger. Det gælder eksempelvis den centrale analyse af det potentielle boligbehov i Ølgaard-udvalgets betænkning fra 1988.
Anskuet ud fra en landsbetragtning har der gennem de seneste ti år vist sig adskillige indikationer på, at der er nået en høj grad af mætning på boligmarkedet. Sammen med den fortsatte udbygning af boligmassen er den gennemsnitlige husstandsstørrelse fortsat med at gå ned, og det potentielt udækkede boligbehov beregnet som i Ølgaard-udvalgets betænkning er blevet reduceret.
Boliginvesteringerne er øget markant med omkring halvtreds procent regnet i faste priser siden slutfirsernes lavkonjunktur blev afløst af et opsving fra 1993. Boliginvesteringernes sammensætning er imidlertid ændret bemærkelsesværdigt. Investeringerne retter sig mindre end tidligere mod nybyggeri og dermed mod at øge bestanden af boliger. Derimod investeres mere i forbedringer af de bestående boliger. Med stigende velstand ønsker befolkningen også at øge boligforbruget, men der er ikke brug for så mange flere boliger, så udvidelsen af boligforbruget sker nu i højere grad i kvalitet frem for kvantitet.
Det giver imidlertid ikke et i alle henseender dækkende billede af boligforsyningen alene at holde sig til betragtninger, der gælder for landet som helhed. Her er det ikke mindst væsentligt, at det regionale mønster for lokaliseringen af den økonomiske aktivitet er under tydelig forandring. Siden 1993 har der været en tendens til, at arbejdspladserne samles i landets centerområder. Stærkest ses denne tendens omkring hovedstadsområdet, men der foregår også i den vestlige del af landet en samling af arbejdspladserne i Århus og Vejle Amter.
Når den økonomiske aktivitet skifter lokalisering og boligernes lokalisering kun kan ændres marginalt med nybyggeriets placering, fremkommer regionale forskydninger i boligefterspørgslens styrke set i forhold til det næsten statiske udbud. Det giver sig udtryk i, at priserne på ejerboligmarkedet, hvor der er fri prisdannelse, udvikler sig forskelligt i de forskellige dele af landet. Hvor ejerboligpriserne i hovedstadsområdet voksede med godt 70% regnet i faste priser fra 1993 til 1999, så var væksten kun på knap 40% i de små kommuner med under 5.000 indbyggere i den største by. Set over meget lange tidsperioder vil de regionale forskydninger dog nok have en tendens til at være mindre betydende, fordi der kan forekomme skift i mønsteret for den regionaløkonomiske udvikling. 1970’ernes decentralisering varede ikke til evig tid, og det er heller ikke sikkert, at 1990’ernes centralisering varer til evig tid.
Når presset på specielt hovedstadsområdets boligmarked er taget til gennem 1990’erne, er en forklaring også, at nybyggeriet ikke hvad angår lokaliseringen har fulgt skiftet i den regionaløkonomiske udvikling. Selv om en stigende andel af alle arbejdspladser er kommet til at ligge i hovedstadsområdet, så afspejles dette ikke i den andel, som nybyggeriet i hovedstadsområdet udgør af det samlede nybyggeri i landet. Der er flere forklaringer på, at nybyggeriet stadig lokaliseres relativt spredt. Dels er hovedstadsområdet nær ved at være udbygget. Det indebærer, at det er vanskeligt at finde attraktive byggegrunde, og at jordpriserne øges væsentligt. Dels består en betydende del af nybyggeriet af almene boliger beregnet for specielle boligbehov hos unge og ældre. De fleste kommuner har fortsat fundet behov for sådanne specielle typer af nybyggeri.
Selv om samlingen af arbejdspladser i landets centerområder trods alt til en vis grad er blevet fulgt af en samling af befolkningens bosætning, er nettopendlingen fra udkantområderne til centerområderne taget til.
Flyttemønsteret har også ændret sig sammen med skiftet i den regionaløkonomiske udvikling. I begyndelsen af 1980’erne var der to områder i landet, som havde en betydende nettotilflytning, nemlig hovedstadsområdet og Århus og Vejle amter. Med konjunkturopsvinget efter 1993 er hovedstadsområdet for alvor kommet til at fremstå som landets dynamiske hovedcenter. Nettotilflytningen til Århus-regionen er ophørt. Til gengæld er hovedstadsområdets boligmarked og pendlingsopland vokset ud over de oprindelige grænser og har indoptaget Vestsjællands Amt og dele af Storstrøms amt. Disse amter har hermed fået en positiv nettotilflytning sammen med det oprindelige hovedstadsområde. Dette på trods af at udviklingen i antallet af arbejdspladser har været negativ i Vestsjællands og Storstrøms amter i perioden.
Der foregår stadig en væsentlig nettotilflytning af unge fra Vestsjællands og Storstrøms amter til hovedstadsområdet, men det nye er, at disse amter har fået en så stor nettoindflytning af midaldrende og specielt 25-34-årige, at det mere end opvejer flyttetabet af unge. En hovedforklaring bag dette nye mønster er, at det er i 25-34-års-alderen at etablering i børneegnet familiebolig finder sted, og at det i stigende grad har været vanskeligt for de 25-34-årige i hovedstadsområdet at finde deres familiebolig her. Derimod har de set muligheden for at erhverve en ejerbolig som familiebolig længere væk fra centrum af hovedstadsområdet. Det indebærer også, at en stigende del af de, som flytter fra hovedstadsområdet til Vestsjællands eller Storstrøms amter kommer til at bo længere væk fra deres arbejdsplads. Til gengæld opnår de deres ønskede boligtype.
Analyserne i rapporten er gennemført med anvendelse af en forholdsvis grov regionsinddeling. Det har da ikke været muligt omkring Århus at påvise en tilsvarende afvejning mellem central dyr boliglokalisering i ikke optimal boligtype men nær arbejde og økonomisk overkommelig boliglokalisering i ønsket boligtype men længere væk fra arbejdet. Her er presset på boligmarkedet trods alt ikke tilsvarende stærkt, og en sådan afvejning foretages givet på et mere lokalt niveau.
Det gennemgående er imidlertid, at der med tendensen til regionaløkonomisk centralisering omkring især hovedstadsområdet men også Århus og Vejle amter har udviklet sig et særligt pres på centerområdernes boligmarkeder. Det har ført til, at centerområdernes boligmarkeder – tydeligst omkring hovedstadsområdet – er vokset i geografisk udstrækning. Det er især de unge familier i 25-34-års-alderen, som nu finder deres bolig længere væk fra centrum og fra deres arbejdsplads. Derimod er de unge under 25 år meget lidt tilbøjelige til at vælge en bolig længere væk fra centrum, når de flytter. De må derfor opleve udviklingen som ensbetydende med en tiltagende boligmangel i Københavnsområdet. Alligevel flytter de unge i Københavnsområdet langt tidligere hjemmefra end de unge, som vokser op andre steder. I den henseende er presset på boligmarkedet ingen hindring.
Når specielt den almene boligsektors betydning for de regionale mønstre i boligforbruget skal belyses, er det afgørende at være opmærksom på, at den almene boligsektor i løbet af de sidste tre årtier er kommet til at spille en ny rolle. Endnu i 1970 levede sektoren faktisk op til benævnelsen almen (selv om den dengang blev benævnt den sociale boligsektor). Siden da har den almene sektor i stigende grad fået karakter af at være en boligsocial sektor (selv om den er blevet omdøbt til almen).
Den almene boligsektor var i øvrigt indtil 1980’erne koncentreret omkring de største bysamfund og var især en betydende boligform i hovedstadsområdet. Herefter har udbygningen af den almene boligmasse haft størst styrke uden for hovedstadsområdet og de største provinskommuner. Denne udvikling beror ikke mindst på, at nybyggeriet af almene boliger for en betydelig dels vedkommende består af boliger, som er reserveret unge og ældre. Dette ændrer imidlertid ikke afgørende ved det forhold, at de almene boliger stadig især er et anliggende for hovedstadsområdet og de største provinskommuner. Specielt hvad angår de almene boliger som åben boligform er koncentrationen fortsat markant.
Det er også især i hovedstadsområdet, hvor der er mange almene boliger, at den almene sektor i dag i større udstrækning rummer selvforsørgende beboere, selv om andelen af beboere, som er selvforsørgende, også her har været for nedadgående. Ligeledes er der i hovedstadsområdets almene boliger en større del af husstandene, som er parhusstande, hvor der bor flere enlige i de almene boliger i det øvrige land.
Når der i særlig grad i hovedstadsområdet bor selvforsørgende husstande i den almene boligsektor, hænger det sammen med, at ejerboligpriserne her er særlig høje, og at der dermed skal en højere indkomst til at erhverve en ejerbolig. Selv om indkomstniveauet også er højere i hovedstadsområdet end i det øvrige land, findes der stadig i hovedstadsområdet en særlig dyb indkomstkløft på boligmarkedet: Altså en særlig stor afstand mellem indkomstniveauet hos husstandene i de almene boliger og indkomstniveauet hos de, som er kommet ind i ejerboligsektoren.
Når det nu overvejes at sælge almene boliger, kan der være flere hensigter bag. I det omfang der ikke er tale om et rent ideologisk anliggende, men hvor der også lægges vægt på at opnå et provenu ved salget, så vil det især være relevant at se på salg de steder, hvor der findes en betydende mængde af almene boliger, og hvor disse boliger kan afsættes til pæne priser. Det er primært tilfældet i hovedstadsområdet men også i nogen udstrækning i de største provinskommuner. Hertil kommer, at det især er i hovedstadsområdet, at der i den almene boligsektor findes selvforsørgende beboere uden noget særligt boligsocialt behov, men simpelthen med en indkomst, som er for lille til at komme ind i ejerboligsektoren med det her gældende høje prisniveau.
I og med at den regionaløkonomiske udvikling har flyttet boligefterspørgslen i retning mod landets centerområder og især mod hovedstadsområdet, er spørgsmålet om boligmarkedets funktionalitet blevet tilspidset. Nye grupper af efterspørgere står i stort omfang på spring til boliger i centerområderne, og de regulerede, bureaukratiske fordelingsordninger i de almene boliger og i andelsboligerne forekommer stadig mere overbelastede.
Det kan begrunde, at reformer af boligmarkedets funktionalitet igen er kommet på dagsordenen. Men netop fordi presset på centerområdernes boligmarkeder er blevet så betydeligt, vil reformer også føre til, at befolkningens indplacering i boligmassen vil blive omlagt. De stærke grupper, som står på spring til boliger i centerområderne, vil få flere muligheder, og centerområdernes svagere beboere vil blive skubbet ud i periferien, hvor der slet ikke er det samme pres på boligmarkedet.
Dette vil vel at mærke ske uanset om almene boliger sælges som ejerlejligheder til fuld markedspris, om de sælges som ejerlejligheder til beboerne til underpris eller om de sælges til beboerne til lav pris som andelsboliger med fortsat boligsubsidie.
Det kan diskuteres, hvorvidt en sådan konsekvens er uacceptabel, eller om den snarere skal opfattes som at retfærdigheden sker fyldest. Der er jo på sin vis ikke noget usædvanligt ved denne konsekvens. Derimod er der tale om en markedsøkonomis helt basale konsekvens. Den samme konsekvens vil blive fremkaldt, hvis der gennemføres en lejereform frem for salg af almene boliger, så huslejerne i lejeboligerne i højere grad bliver fastlagt i overensstemmelse med den markedsbestemte husleje.
Men under alle omstændigheder vil den allerede bestående tendens til at de stærkere presser de svagere ud fra centrene blive forstærket, hvis de almene boliger i større udstrækning markedsgøres.
Det har ikke alene fordelingsmæssige implikationer, men kan også lede til øgning af pendlingen og vanskeligheder med at rekruttere arbejdskraft med beskedent lønniveau i de dyreste centerområder. Sidstnævnte problemstilling er allerede blevet aktuel i forbindelse med kommunernes rekruttering af personale inden for forskellige typer af velfærdsservice.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: