Salg af almene boliger - Vejen frem?
Sammenfatning
Tina Honoré Kongsø og Nils Groes
Regeringens plan om at sælge de almene boliger i Danmark er langtfra det bedste skridt mod et mere effektivt boligmarked – den rette vej ville føre frem mod en generel liberalisering af markedet ifølge kapitel 1 af Nils Groes i denne antologi.
Men hvis der skal sælges, er det afgørende: måden, det sker på.
- Salget skal ske til ejerboliger – ikke andelsboliger.
- Huslejerne skal op, før der sælges
- med kompensation til familier med lave indkomster.
- Ikke alle almene boliger skal sælges. Fx ikke ungdoms-, handicap- og ældreboliger. Og ikke så mange familieboliger, at kommunernes boligsociale opgaver bliver umulige at løse. Det problem bliver særligt påtrængende i nogle større byer, omegnskommuner og allermest i hele hovedstadsområdet.
- Og så skal man ikke forhaste sig. Små skridt og god tid er en forudsætning for et fornuftigt resultat.
Men uanset hvordan man griber salget an, vil det ikke føre til bedre blanding af befolkningsgrupperne – tværtimod.
Disse konklusioner støttes af både teoretiske overvejelser, økonomiske beregninger og erfaringer fra udlandet samt i København, som man vil se i de følgende kapitler.
Når alt er sagt, er det dog befriende med et bud på, hvordan man gør op med årtiers forstenede boligpolitik. I denne antologi hilser vi en konstruktiv debat velkommen.
I dag fungerer det danske boligmarked ikke godt, konstaterer Niels Kærgård i kapitel 3. Overordnet har de seneste 50 års defensive boligpolitik hverken ført til en bedre fordeling eller allokering af boliger. Derimod er der opstået køer på boligmarkedet, og den geografiske mobilitet på arbejdsmarkedet er blevet hæmmet, ligesom der ingen sammenhæng er mellem boligernes pris og kvalitet. Kærgård mener ikke, at et salg af almene boliger er vejen mod et mere effektivt boligmarked – det vil blot være endnu en lap på et boligmarked der består af lap på lap i et absurd, irrationelt mønster. Løsningen er at tænke langsigtet og samtidig se på hele boligmarkedet i en sammenhæng. Således vil man via gennemtænkte delreformer kunne stile efter et velfungerende boligmarked.
Nils Groes begrunder i kapitel 4, hvorfor det relevante spørgsmål ikke blot er, om der skal sælges almene boliger, men måden man gør det på. Det er vigtigt at tage stilling til, hvor mange og hvilke boliger der skal sælges, om disse skal sælges som andels- eller ejerboliger, om et salg skal omfatte samtlige almene boligformer – herunder ungdoms- og ældreboliger, hvordan man fremover vil tackle de boligsociale problemer, og hvor hurtigt et salg skal gå. Salget af Københavns Kommunes ejendomme er et eksempel til skræk og advarsel. Især om, at salg af lejeboliger til andelsboliger ikke fremmer regeringens målsætning om at mindske ghettodannelsen og desuden opnå et provenu, som kan anvendes til nybyggeri. Ej heller fører det til et mere velfungerende boligmarked. Regeringen skal give sig god tid, ellers kan salg blive en dyr og dårlig eksercits.
Michael Møller argumenterer i kapitel 5 for at bevæge sig mod markedshuslejer i den almennyttige sektor, da et effektivt marked kan afhjælpe det nuværende samfundsøkonomiske problem med, at boligmassen ikke udnyttes så godt som muligt. Lykkes det at nærme sig markedhuslejer, reduceres incitamentet til at holde på en god og for stor men billig bolig, man får færre colafamilier (couples living apart) og mobiliteten øges.
I kapitel 6 fremlægger Henrik Christoffersen en række delresultater fra en netop udkommet AKF-rapport »De regionale mønstre i boligforbruget – konsekvenser af den økonomiske centralisering og af et eventuelt salg af almene boliger«.
Her belyses, hvorledes beboersammensætningen i den almene boligsektor er forandret gennem de seneste tre årtier. I 1970 afspejlede beboerne i de almene boliger i mange henseender den samlede befolkning ganske godt. Det har ændret sig siden i takt med, at samfundet har forandret sig. Nu er enlige overrepræsenteret. Det samme gælder personer uden tilknytning til arbejdsmarkedet (det almene boligbyggeri har da også i det sidste tiår været koncentreret om ældre- og handicapboliger). Der er omvendt færre børnehusstande i de almene boliger, men blandt de, som er, findes en klar overrepræsentation af enlige med børn, og desuden er de etniske minoriteter blevet samlet i den almene sektor. Sektoren har i perioden skiftet navn fra social til almen. Samtidig har den ændret rolle fra almen til social.
I kapitel 7 skitserer Nils Groes nogle erfaringer fra udlandet. I det sidste tiår har der været en international tendens til at liberalisere velfærdspolitikken – væk fra den velmenende statslige detailregulering – over til borgernes egne valg på et frit marked. Specielt boligpolitikken har været præget af afvikling af støtte til boliger (mursten) til fordel for boligstøtte til familier. Samt overgang fra offentligt ejede/støttede boliger til ejerboliger.
I Stockholm satte et borgerligt bystyre gang i salget af almene boliger for at få en bedre blanding af forskellige boligformer og dermed mindre ghettodannelse. Men sådan gik det ikke. De attraktive boliger tæt på centrum blev solgt i stort omfang, mens de fjernt beliggende (udsatte) kvarterer ikke blev solgt. Moralen er: borgerne reagerer økonomisk rationelt: de køber, hvis der er kapitalgevinster at hente, ellers ikke. Retten til at købe egen bolig fører ikke til bedre integration.
Hvis man vil sælge, skal huslejen forinden justeres, så den nærmer sig markedslejen og man skal give sig god tid.
I Holland har man afskaffet subsidiering af boligselskaberne og indført mulighed for salg af almene boliger. Det er dog selskaberne, der fastlægger, hvilke og hvor mange boliger, der skal sælges.
Antallet af boligselskaber er fra 1990 til 2000 faldet med 30 pct.; men nogle har hidtil haft succes, selv om huslejen er lav og subsidierne skåret væk. I takt med liberaliseringen har selskaber kunnet rationalisere samt tjene på at bygge nye boliger og indkassere kapitalgevinster på salg af egne boliger (til fuld pris som ejerlejligheder).
Spørgsmålet er, hvor længe det kan vare ved under en konjunkturnedgang, hvor selskaberne må sælge ud – nu til ugunstige priser? Men læren er tillige, at man kan hente et betydeligt provenu ind ved salg af almene boliger, hvis det sker til ejerboliger og ikke med ét hug, hvor alle lejere får ret til at købe. Og at det er muligt at afskaffe detailstyringen samt subsidierne til boligselskaberne. Derved er sektoren blevet mere effektiv. Den hollandske model er værd at studere nærmere.
I Storbritannien fik Margaret Thatchers »ret til at købe« egen sociale bolig store konsekvenser. Også de engelske konservative troede i 1980, at »retten til at købe ville skabe billeder, hvor lejere og ejere kom til at leve sammen, og at lejerne derved ville få bedre sociale og stemmemæssige vaner«. Men sådan gik det ikke: salget af (30 pct. eller 2 mio.) sociale boliger førte til øget ghettodannelse. Konsekvenserne synes uoprettelige. Det, der er solgt, kan ikke købes tilbage (uden voldsomme omkostninger). Og hidtil har ingen regering i UK vovet at afskaffe retten til at købe. Flertallet af de lejere, som har købt deres bolig er dog godt tilfredse: de har både fået gevinst og status som boligejer. Ulemperne for kommende lejere er måske knap så indlysende. Det britiske eksperiment har ført til større social opsplitning, men også et mere velfungerende boligmarked.
Succes eller ej? Det sete afhænger af øjnene, der ser.
I kapitel 8 skitserer Nils Groes salget af Københavns Kommunes boligejendomme i 1995-99 samt de økonomiske og sociale konsekvenser. 90 pct. af boligerne blev solgt til lejerne som andelsboliger. Det samlede resultat blev et tab på knap en mia.kr. I 1999 var vurderingen næsten 50 pct. højere end salgsprisen. Køberne scorede altså kassen og staten tabte penge, kommunen mistede sin anvisningsret, og der kom øget pres på de få almene boliger i København. Når man skal sælge til andelslejligheder og det skal ske i en ruf, bliver resultatet ikke nær så godt, som det kunne, og boligmarkedet kommer langtfra til at fungere bedre.
Kapitel 9, som er skrevet af Henrik Christoffersen og Christian Friis Binzer, tegner et billede af, hvorledes situationen på boligmarkedet har udviklet sig i forskellige dele af Danmark. I særdeleshed sættes fokus på de regionale forskelle i den almene boligsektors rolle. Det er en central konklusion, at den regionale udvikling i de senere år har samlet sig om landets centerområder, hovedstadsområdet og Århus-Vejle amter. Det har indebåret et særligt pres på centerområdernes boligmarkeder. Konsekvensen har været en geografisk ekspansion, som ses tydeligst i Østdanmark. Her er store dele af Vestsjællands og Storstrøms amter mere eller mindre integreret i et stort sammenhængende boligmarked med København som centrum (»hovedstadsområdet« omfatter hele Sjælland). En betydelig del af alle almene boliger findes samlet i hovedstadsområdet og de største kommuner i det øvrige land. De almene boliger har en forskellig funktion i de forskellige dele af landet. I hovedstadsområdet findes i de almene boliger en del husstande, som består af par med solid tilknytning til arbejdsmarkedet. I de mindre kommuner er dette kun tilfældet meget få steder.
Henrik Christoffersen belyser i kapitel 10 de økonomiske muligheder blandt beboerne i de almene boliger i forskellige dele af landet for at erhverve ejerbolig i den kommune, hvor de bor. Det gøres ved for hver kommune at beregne den kløft i indkomstniveau, som består mellem beboerne i almene boliger og i ejerboliger. Hvis det i overvejelser om salg af almene boliger tillægges betydning, at der ved salg opnås et provenu, så vil salg være særlig relevant i områder af landet, hvor der er mange almene boliger, og hvor der kan opnås et højt prisniveau. Det vil først og fremmest være tilfældet i hovedstadsområdet og til en vis grad også i de største provinsbyer. Heroverfor står så det forhold, at indkomstkløften på boligmarkedet også er størst i hovedstadsområdet. Det indebærer, at beboerne i de almene boliger i hovedstadsområdet vil have vanskeligt ved at købe den bolig som de bor i, hvis de skal købe den til noget, der ligner markedsprisen.
I kapitel 11 vurderer Eske Groes og Maria Nielsen kommunernes behov for redskaber på boligområdet i lyset af debatten om salg.
Kommunerne har store (også økonomiske) interesser i den sag, såvel bypolitiske som boligsociale. Forfatterne konkluderer, at et større salg af almene boliger vil føre til, at kommunerne mister et afgørende instrument i boligpolitikken. Hertil kommer de betydelige omkostninger, et salg vil medføre for staten og kommunerne.
Hvis man finder fornuftige rammer, kan salg dog føre til positive muligheder i den lokale by- og boligpolitik. Kommunerne må i den situation have nye og bedre redskaber til at løse opgaverne på det private boligmarked. Salget skal ske til markedspriser og en del af overskuddet fra salget af attraktive boliger skal gå til salg med tab (af mindre attraktive). Ellers går målet om større variation i belastede områder tabt. Og den enkelte kommune skal have vetoret ved salg af almene boliger i egen kommune.
Finder man løsninger, der også kan fungere lokalt, kan boligsalget ende med at blive en god sag.
Kapitel 12 af Tina Honoré Kongsø og Nils Groes sammenfatter nogle regnestykker om provenuet ved udstykning. Beregningerne er usikre, men så meget står dog klart, at nettoindtægten ved salg til andelsboliger bliver meget lille. Når den ikke bliver større, skyldes det bl.a., at Landsbyggefonden mv. mister de fremtidige indbetalinger fra beboerne i de almene boliger. Det er mange mia.kr. Og dermed mister staten muligheden for at få sugerøret i den pengekasse. Salg til andelslejligheder vil aldrig kunne finansiere bare en brøkdel af omkostningerne ved at bygge nyt i stedet for det, som bliver solgt. Sælger man i stedet til ejerboliger, bliver provenuet stort og positivt (omkring 180 mia.kr.), hvis det sker til markedspris. Bliver der givet 30 pct. rabat, skrumper nettoindtægten til en tredjedel.
Boligsalget vil især give overskud i de større byer (og allermest i hovedstaden) og især fra ældre byggeri (før 1982). Omvendt kan salg i nyere udsatte boligområder blive dyrt.
Mens kapitel 12 altså forsøger at opstille et større økonomisk regnestykke om samlede gevinster og tab, argumenterer Michael Møller i kapitel 13 for en simplere betragtning:
- Effektivitetsgevinsten ved salg som andelsboliger er begrænset – der er tale om et nulsumspil, dvs. den enes gevinst, den andens tab.
- Hvis huslejen bliver uændret efter salg til andelsboliger, vil det give en gevinst til køberne på bekostning af fremtidige lejere. Huslejerne skal op med mindst 20-40 pct. og sikkert mere, hvis køberne ikke skal have en gevinst (og de andre et tab).
- Men da mange beboere ikke kan betale mere end de gør i dag, er det svært at forestille sig salg til »neutrale« priser.
Kapitlet har også et illustrativt afsnit (13.2) om de grundløst populære andelsboliger, som befolkningen elsker og økonomer hader.
Michael Møller konkluderer, at det er svært at undgå store kapitalgevinster for førstegangskøbere ved salg som ejerboliger. Salg som andelsboliger vil give mindre gevinster og en del af gevinsten vil gå til senere andelshavere. Men alt i alt er det svært at se et frivilligt salg uden at de nuværende lejere får en fed foræring i forhold til i dag, hvor de fleste allerede er begunstigede. Det er argumentet for, at en huslejetilpasning bør komme før salg.
Anders Ølgaard påpeger i kapitel 14, at vejen til et mere velfungerende boligmarked for lejeboliger uundgåeligt må omfatte en nedbringelse og efterhånden afskaffelse af huslejerestriktionerne gennem en såkaldt »operation kontantvurdering«. Huslejerne skal bringes i bedre overensstemmelse med lejlighedernes størrelse og beliggenhed. Her kan man gå to veje iflg. Ølgaard. Enten kan man benytte snuptagsløsningen, hvor huslejerne straks sættes i vejret, samtidig med at man økonomisk kompenserer de nuværende lejere, eller også kan man over en årrække gradvist udligne huslejespændene. Det burde være ligetil at foretage en kontantvurdering af hver enkelt bolig tilhørende den almene sektor – eventuelt med myndighedernes hjælp – der bør danne grundlaget for huslejefastsættelsen, hvis ønsket er et velfungerende boligmarked. En sådan løsning harmonerer dog ikke med regeringens valgløfter om uændrede huslejer.
Hvordan regeringens valgløfter harmonerer med muligheden for at gennemføre reformer af den almennyttige boligsektor diskuteres af Michael Møller og Nils Groes i kapitel 15. Regeringen har bragt sig selv i et dilemma; den vil sælge ud af de almene boliger og samtidig har den lovet ikke at røre ved huslejerne – en umulig situation – der kan blive dyr for alle andre end de nuværende lejere. Som forfatterne ser det, har regeringen tre muligheder. Bedst ville det være, hvis regeringen glemte alt om valgløfterne og hurtigst muligt kom i gang med en huslejeudligning i den almennyttige boligsektor. Den næstbedste mulighed er at vente med en huslejereform til et tidspunkt, hvor valgløfterne ikke længere binder, og værst er den reform, som bliver gennemført i hast, mens valgløfterne endnu binder. Uanset regeringens planer er det væsentligt at give sig god tid til at forberede en boligreform, at få overblik over konsekvenserne ved alternative strategier og at få reguleret huslejerne før et salg. Så skulle et brandudsalg af den almennyttige boligsektor kunne undgås.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: