Aftaler mellem kommune og stat – den norske konsultationsordning i skandinavisk og europæisk perspektiv
Sammenfatning
Baggrund og afgrænsning
Denne undersøgelse er rekvireret af Kommunernes Sentralforbund (KS) i Norge. Den har til formål at give norske beslutningstagere et grundlag for det videre arbejde med at udvikle konsultationsordningen mellem kommunesektoren og staten i Norge i retning af en mere aftalebaseret ordning. Undersøgelsen er gennemført i perioden august-december 2003.
Undersøgelsen bygger på erfaringer med sådanne ordninger i de skandinaviske lande med hovedvægt på det danske aftalesystem og med udkig til andre europæiske lande.
Aftaler/konsultationer mellem kommuner og stat er i denne rapport defineret som aftaler, der er indgået mellem regeringen på statens vegne og kommunernes organisationer på kommunernes vegne, og som har en politisk, ikke-retslig forpligtende karakter. »Konsultationer« bruges til at betegne et samspil mellem kommuner og stat, som i begrænset omfang fører til resultater, der opfattes som forpligtende af parterne, mens »aftaler« betegner resultater af samspillet, som i større omfang opleves som forpligtende af parterne. Der er således tale om en glidende overgang mellem konsultationer og aftaler.
Konsultationernes/aftalernes karakter
De aftaler/konsultationer mellem stat og kommuner, som er udviklet i de tre skandinaviske lande, er meget forskellige. I Norge har man haft konsultationslignende møder siden 1997 og lagt dem i mere faste rammer siden 2000. I Danmark har man en længere tradition for aftaler med rødder tilbage til 1970’erne, og med et aftalesystem, der har været stort set uændret siden 1990. I Sverige er aftalerne mindre institutionaliseret end i Danmark og Norge, og den svenske stat betjener sig overvejende af andre styringsmidler over for kommunerne end aftaler.
I såvel Norge som Danmark er aftalerne/konsultationerne tidsmæssigt og indholdsmæssigt koblet til statens budget på den ene side og til kommunernes budget på den anden side. I disse to lande vedrører aftaler/konsultationer alle sektorer i kommunerne, både den samlede kommunaløkonomi og sektorområder. I Sverige vedrører aftalerne enkelte områder, fx indvandrere. Konsultationernes detaljeringsgrad er i Norge noget større end i Danmark, hovedsageligt fordi Norge tager flere sektorspecifikke emner op i konsultationerne. Bilaterale samtaler mellem Kommunenes Sentralforbund og de enkelte fagdepartementer er i Norge mere løst koblet til konsultationerne, hvor de i Danmark er en integreret del af aftalesystemet.
Både i Danmark og Norge har de kommunale organisationer kontakt med deres medlemskommuner i forbindelse med forhandlingerne/konsultationerne. Kontakten er mere omfattende i Danmark, hvor KL (Kommunernes Landsforening) også følger op på kommunernes gennemførelse af aftalerne. I Sverige varierer kontakten mellem Kommuneforbundet og de enkelte kommuner fra spørgsmål til spørgsmål.
Konsekvenser af konsultationerne/aftalerne
Aftalernes/konsultationernes forskellige omfang og karakter i de tre skandinaviske lande afspejler sig også i vurderingen af deres konsekvenser. Kommunenes Sentralforbund har ønsket, at undersøgelsen skulle belyse konsekvenser af konsultationerne/aftalerne på følgende punkter:
Klarere arbejdsdeling?
I alle tre lande udspringer konsultationerne af, at der er en opgavedeling mellem de lokale og centrale myndigheder, og en afhængighed mellem stat og kommuner. I Danmark er det parternes synspunkt, at aftalerne er et middel til at bibeholde et kommunalt niveau med et vist selvstyre, fordi alternativet ellers er detaljeret regulering fra statens side direkte rettet mod de enkelte kommuner. I Norge har man vanskeligt ved at vurdere virkningerne af konsultationerne, som man kun har haft en kort årrække. I Norge foregår en væsentlig statslig styring ved fastsættelse af den kommunale skatteprocent, der anvendes som makroøkonomisk virkemiddel. I Sverige er der blevet en mere klar arbejdsdeling specifikt på områder, som ikke er lovreguleret.
Forenkle/forebygge detaljeret statslige styring af kommunerne?
I Danmark og Norge er det parternes vurdering, at konsultationerne/aftalerne afskærmer kommunerne for detaljeret statslige styring.
Bedre overensstemmelse mellem nationale mål og kommunale ressourcer?
I Danmark er meningerne delte. Man har argumenteret for, at aftalerne har svækket statens muligheder for at føre sektorpolitik over for kommunerne. På den anden side har kommunernes organisationer gennem aftalerne anerkendt regeringens nationale mål. For Norge og Sverige er det ikke muligt at besvare spørgsmålet.
Bedre overensstemmelse i virkelighedsforståelsen mellem stat og kommunesektor?
Virkelighedsforståelsen drejer sig især om at forstå de økonomiske krav og politiske hensyn, den anden part er underlagt, og baggrunden herfor. Både i Danmark og Norge er vurderingerne, at konsultationer/aftaler har ført til en mere fælles opfattelse af de forskellige økonomiske hensyn og overvejelser i henholdsvis staten og kommunesektoren.
For Sverige kan spørgsmålet ikke besvares.
Effekter på udgiftsudviklingen?
I Danmark er vurderingerne ikke sammenfaldende, men nogle vurderinger peger på, at aftalerne medvirker til, at kommunerne holder igen med udgifterne.
For Norge og Sverige er det ikke muligt at besvare spørgsmålet.
Kommunal ensartethed/variation?
I Danmark er parternes vurdering, at der er en voksende ensartethed blandt kommunerne, men at dette ikke skyldes aftalesystemet, men andre faktorer. For Norge og Sverige er det ikke muligt at besvare spørgsmålet.
Forklaringer på forskelle mellem de skandinaviske lande
Undersøgelsen har søgt forklaringer på, hvorfor der er de nævnte forskelle i aftalesystemerne i de tre skandinaviske lande. Der er ingen enkle forklaringer, men forfatterne finder et mønster med udgangspunkt i, at magtbalancen mellem staten og kommunesektoren er forskellig i det tre lande.
De norske kommuner har en svagere stilling finansielt og konstitutionelt over for staten end både Danmark og Sverige. De svenske kommuner har grundlovssikring, større egenfinansiering og større kommunale enheder end de norske kommuner. De danske kommuner befinder sig på disse dimensioner i en position mellem norske og svenske kommuner.
Men hvorfor så den store forskel i aftalesystem mellem Danmark og Sverige? Vores bud er, at de svenske kommuner langt hen ad vejen kan selv. I Danmark findes en magtbalance, som maner til forhandlinger. Flere danske kommuner har en størrelse, som giver dem en styrkeposition. På den anden side er mange kommuner af en størrelsesorden, som gør dem finansielt og kompetencemæssigt modtagelige over for statslig regulering. KL i Danmark har siden den danske kommunalreform i starten af 1970’erne opbygget en organisation med en betydelig politisk og teknisk kapacitet og med udbredt legitimitet i sit eget bagland, men også over for staten. KL har således en stærkere position end de kommunale organisationer i Norge og Sverige over for staten. Til disse forklaringer kan lægges de forskellige traditioner, der over årene har udviklet sig i de tre lande omkring samspillet mellem staten og kommunerne.
Aftalesystemer i lande uden for Skandinavien
Undersøgelsen har kortfattet gennemgået nogle udvalgte europæiske landes aftaleordninger. I de europæiske lande er almindelig praksis at involvere kommunale organisationer i den statslige politiske beslutningsproces. Det kan konstateres, at konsultationsordninger mellem de centrale og lokale myndigheder er udbredte i de europæiske lande. I alle landene findes kommunale organisationer, som varetager en væsentlig del af samspillet mellem staten og kommunerne. Det hører imidlertid til undtagelsen, at konsultationsordninger udvikler sig til aftalestyring. Det er forekommet, men i mere sporadisk omfang. Enten har aftalestyring været kortlivet, eller også har det været afgrænset til ret snævre økonomiske forhold. Det danske system, som har været stabilt over tid, og som omfatter både økonomiske og sektorpolitiske forhold, er en undtagelse.
Forslag til videreudvikling af den norske konsultationsordning
I modsætning til nordmænd med intimt kendskab til den norske konsultationsordning og dens nærmere kontekst, har forfatterne til nærværende rapport i sagens natur et langt mindre dybtgående kendskab til de norske forhold. Vi har derfor taget udgangspunkt i træk ved den danske aftaleordning, som, vi mener, kan være til inspiration ved videreudvikling af ordningen i Norge.
Forholdet mellem Kommunenes Sentralforbund (KS) og medlemskommunerne og KS’ interne kapacitet
En overgang fra et konsultations- til et aftalesystem vil øge vigtigheden af den kommunale organisations samspil med staten. Det vil derfor også i endnu højere grad blive centralt at sikre et højt informationsniveau og legitimitet i forholdet mellem KS og medlemskommunerne. Ellers kan det blive vanskeligt at sikre opbakning fra medlemskommunerne og at fremstå som en troværdig forhandlingspartner udadtil. Det danske KL bruger betydelige ressourcer på samspillet med deres medlemskommuner. Spørgsmålet er, om det norske KS internt er tilstrækkeligt rustet kapacitetsmæssigt til at varetage den ganske omfattende kontakt med baglandet, og om de kan honorere de krav, det stiller til analysekapacitet for at kunne indgå i forhandlingerne.
Såfremt der ønskes etableret en aftaleordning mellem staten og KS i Norge, må det anbefales, at KS overvejer, i hvilket omfang de interne institutionelle forudsætninger i organisationen er til stede for et sådant samspil med staten.
Hvad kan Kommunenes Sentralforbund tilbyde staten?
Aftaler indgås mellem to parter, der begge kan få udbytte heraf. I dansk sammenhæng er regeringen interesseret i at indgå aftaler med Kommunernes Landsforening af bl.a. følgende grunde: a) Kommunernes Landsforening kan tilbyde regeringen en vis kontrol med medlemskommunernes skatteudskrivning, som i Danmark er fri. b) Kommunernes Landsforening kan bidrage med information i forbindelse med udformning af nye tiltag og dermed sikre en bedre kvalitet af den offentlige politik. c) Involvering af KL kan gøre det lettere at implementere nye tiltag og give nye tiltag en højere grad af legitimitet. Såfremt aftalestyring skal etableres i Norge, kan det anbefales at klargøre, hvad KS reelt kan tilbyde regeringen.
Tillid mellem parterne
Den danske aftaleordning er bygget op over tre årtier, og stabiliteten i de deltagende parter, ikke blot organisatorisk, men også på personniveau, har betydet, at der, efter vores vurdering, har udviklet sig en høj grad af gensidig tillid og respekt for hinanden. Fx har der været en betydelig stabilitet i de embedsmænd på topniveau, der over årene har deltaget i forhandlingerne. Det gælder både for forberedelsen af forhandlingerne i embedsmandsgrupper og deltagelsen i selve de politiske forhandlingsmøder. Vi må antage, at det gensidige personkendskab fremmer tilliden til hinandens udspil og letter de uformelle kontakter mellem parterne. I tillæg kan en stabil kreds af nøglepersoner lettere opbygge og fastholde hensigtsmæssige arbejds- og kommunikationsformer.
Tillid kan være svær at planlæggge, men det bør overvejes, hvordan man sikrer, at en stabil kreds af nøglepersoner deltager i forhandlingerne.
Organisering af konsultations/aftaleprocessen
I Danmark er aftalesystemet mellem regeringen og KL præget af en ret høj grad af centralisering hos økonomiske enheder. Decentrale kontakter mellem de enkelte fagministerier og KL er en helt nødvendig del af systemet, men samtidig er der tale om en ret stram central koordination af aftaleprocessen. Både hos KL og regeringen spiller de økonomiske enheder en vigtig rolle i koordineringen af aftaleprocessen, og det danske aftalesystem er betinget af Finansministeriets centrale position i centraladministrationen.
Da konsultationer og aftaler indeholder økonomiske og tværgående forhold såvel som sektorspecifikke forhold, må det også i norsk sammenhæng overvejes, hvordan den rette balance kan opnås mellem decentrale samspil med de enkelte fagministerier og centrale forhandlinger med de økonomiske ministerier.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: