For få udlændinge kommer i arbejde
Udlændinge, der er berettiget til at modtage introduktionsydelse, er forpligtet til at deltage aktivt i et treårigt introduktionsprogram, der består af henholdsvis danskuddannelse og en række beskæftigelsesrettede tilbud. Tilbuddene kan bestå i ansættelse med løntilskud, virksomhedspraktik, vejledning og opkvalificering mv.
Akf har set på effekten af introduktionsprogrammet og mulighederne for forbedringer af indsatsen fra flere vinkler: Benchmarkinganalyser af kommunernes integrationssucces, hvad der forklarer kommunale forskelle, og om dele af introduktionsprogrammet er mere effektive end andre.
Kommunale forskelle i integrationsindsatsen
Det kan give nogle meget vildledende resultater, hvis kommunerne sammenlignes ud fra simple nøgletal for, hvor lang tid det tager for udlændinge at komme i beskæftigelse. Der kan nemlig være væsentlige forskelle i vilkårene for kommunernes indsats. Fx kan den lokale arbejdsløshed være høj, og der kan være stor forskel på, hvad der karakteriserer gruppen af udlændinge i forskellige kommuner. Det betyder, at det er en vanskeligere opgave for nogle kommuner end for andre at integrere udlændinge.
Akf har udviklet benchmarkindikatorer, der kan bruges til at sammenligne kommunernes succes med den beskæftigelsesrettede indsats systematisk. Indikatorerne tager så vidt muligt højde for forskellene i kommunernes rammevilkår. Dette er væsentligt for, hvilke kommuner der karakteriseres som succesfulde, og hvilke der karakteriseres som mindre succesfulde. Målt ud fra simple nøgletal kan 60% af forskellene i kommunernes integrationssucces forklares ud fra rammevilkårene. De sidste 40% skal så forklares ud fra forskelle i effektiviteten af kommunernes integrationsindsats eller forskelle i vilkår, som der ikke foreligger data for. Disse forskelle kan fx være forskellige udlændingegruppers holdning til at arbejde, lokalbefolkningens velvillighed til at lade udlændinge få fodfæste på arbejdspladserne mv.
Betydningen af kommunernes integrationsindsats
Akf har set nærmere på, om der er nogle fællestræk ved de kommuner, der ifølge benchmarkinganalysen har størst succes med at få udlændinge i arbejde.
Det viser sig, at de succesrige kommuner har klare målsætninger og prioriterer integrationsindsatsen højt både politisk og administrativt. Disse kommuner har haft større opmærksomhed på integrationsområdet og anset integrationsindsatsen for en vigtig opgave for kommunen. Integrationen synes også at ske tidligere i de kommuner, der fra begyndelsen har prioriteret at få udlændinge hurtigt ud på arbejdsmarkedet. Denne prioritering har betydet, at kommunen har haft fokus på at opkvalificere udlændingene, så de kan begå sig på arbejdsmarkedet, og på at skaffe dem arbejde i form af praktik, løntilskudsjob mv.
Det har tilsyneladende også betydning, at integrationsindsatsen er specialiseret, så sagsbehandlere og jobkonsulenter med et særligt ansvar for udlændinges integration fysisk er samlet på ét sted eller arbejder meget tæt sammen.
Der er også en tendens til, at succesrige kommuner arbejder med tæt opfølgning, tæt kontakt til samarbejdspartnere, hurtig iværksættelse af praktik, individuel og systematisk sagsbehandling og krav til aktiv deltagelse i introduktionsprogrammet. Kommuner, der arbejder på denne måde, har også i højere grad indarbejdet de metoder og procedurer i integrationsindsatsen, som de skal ifølge loven.
I de seneste år har nogle af de succesrige kommuner opgivet specialiseringen af indsatsen, bl.a. fordi der ikke kommer så mange nye flygtninge til kommunerne som hidtil. Den høje politiske prioritering og store bevågenhed har derimod været fastholdt, ligesom også arbejdsmarkedsperspektivet fortsat er højt prioriteret.
Effekten af forskellige indsatstyper
Det har også betydning for kommunernes succes med at få udlændinge integreret, i hvor høj grad de har mulighed for at bruge de mest effektive indsatser.
Privat ansættelse med løntilskud er ubetinget den mest effektive form for aktivering i forhold til at få nyankomne udlændinge i beskæftigelse. Også privat virksomhedspraktik har overvejende en positiv effekt. Offentlig ansættelse med løntilskud eller praktik i en offentlig organisation ser derimod ikke ud til at øge chancerne. Det samme gælder vejledning og opkvalificering.
Akf’s undersøgelse viser desuden, at danskuddannelse ikke umiddelbart forbedrer udlændinges chancer for at komme i beskæftigelse. Dette resultat er imidlertid meget påvirket af den forholdsvis korte periode på fire år, der ligger til grund for beregningerne, kombineret med, at introduktionsperioden varer tre år. Hvis beregningsperioden rent hypotetisk forlænges til ti år, har danskuddannelsen derimod en stor positiv effekt på chancen for at komme i beskæftigelse.
Flere pladser i private virksomheder
Tre-fire år efter, at udlændinge har fået opholdstilladelse, er det stadig kun et mindretal, der er kommet i beskæftigelse. Og akf’s undersøgelser kan ikke vise nogen effekt af introduktionsprogrammet. Selv om det hører med i billedet, at effekten af introduktionsprogrammet er målt på et tidligt tidspunkt efter lovens indførelse, synes der at være behov for nye tiltag, der kan forbedre effekten af indsatsen.
Der er først og fremmest behov for offentlige tiltag, der langt mere effektivt sikrer flere pladser i private virksomheder. Det kan fx løses ved at forøge løntilskuddene, evt. finansieret af virksomhederne under ét og dermed også af de virksomheder, der ikke tilbyder ansættelse med løntilskud. Man kunne også indføre omsættelige kvoter, der kunne sikre, at alle virksomheder tager deres del af opgaven. Det kan være nødvendigt at tage sådanne midler i brug, da der er meget store samfundsmæssige gevinster forbundet med at få flere udlændinge i arbejde. Især set i lyset af, at der i de kommende årtier bliver betydeligt færre personer i den erhvervsdygtige alder.
Der kan også være grund til at overveje, om den danskuddannelse, der tilbydes under introduktionsprogrammet, skulle være fuldtidsundervisning for mange udlændinge. Som det er nu, er det deltidsundervisning, der kan kombineres med eventuel beskæftigelse eller aktivering, men der kan ikke påvises nogen effekt af denne kombineringsmulighed. Hvis danskuddannelsen i stedet gennemføres hurtigt, bliver de involverede hurtigere i stand til at høste frugten af forbedrede danskkundskaber i form af beskæftigelse eller øget udbytte af aktiveringen.
Spørgsmålet er desuden, om ikke kommunerne skal have pligt til at give nyankomne familiesammenførte de samme tilbud som flygtninge, da det samfundsøkonomisk er vigtigt, at alle har de bedste muligheder for at komme ind på arbejdsmarkedet.
De bedste kommuner som rollemodeller
Akf’s analyser viser, at der er basis for, at de bedste kommuner kan fungere som rollemodeller for de øvrige – de skal give inspiration til en samlet forbedring af integrationsindsatsen. Her er det vigtigt med grundige benchmarkinganalyser, der tager højde for flest mulige forskelle i kommunernes rammevilkår, så det er de rigtige kommuner, der bliver udpeget som rollemodeller.
Undersøgelserne af de succesrige kommuner tyder på, at man især skal sætte ind ved at give integrationsindsatsen en højere prioritet, og at der skal arbejdes på at skabe en organisation og kultur, der bedst muligt understøtter forsøget på at integrere udlændinge på arbejdsmarkedet.
En ny chance til alle
Regeringen har siden akf’s analyser fremlagt integrationsplanen »En ny chance til alle«. Den indeholder bl.a. forslag til at forbedre den beskæftigelsesrettede indsats ved at give både kommunerne og udlændingene selv større økonomiske incitamenter til at forbedre indsatsen. Derimod er der ikke taget initiativ til at gennemføre nogle af de forslag, akf anbefaler.
Alt i alt synes der at være mange håndtag, der kan drejes på med henblik på at forbedre integrationsindsatsen. Det giver i sig selv anledning til optimisme. Til gengæld er antallet af udlændinge i beskæftigelse faldet de seneste årtier. Det må derfor forventes at være en vanskelig og langvarig opgave at få markant flere indvandrere integreret på det danske arbejdsmarked.
Anvendt KommunalForskning | Købmagergade 22 | 1150 København K | E-mail: